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河南义马扩大信访局权利 上访人数减少

浏览次数:1763      日期:2010-12-03

来源:新京报 类型:新闻头条
 

[健康平安网]新京报11月27日报道 河南义马市已进行了5年的信访体制改革。5年前该市启动“破冰”之举:撤销信访局,成立群工局(部)。后又挂回信访局牌子,两部门合署办公。

改革过程中,该市信访部门不断扩权,可以直接查办、督办上访事件,并对干部考核奖惩有建议权。受理群众诉求范围也扩大到“所有诉求”。据当地统计,改革取得成效,五年来义马信访量逐年下降。义马经验引起重视,并被推广借鉴。

不过,也有专家认为,义马经验仍是依靠行政权力解决问题,偏离了法制轨道。


11月10日,义马市委宣传部长韩芳(右)在群工部值班。


义马市委群工部与信访局合署办公。

11月10日,义马群工部大厅,一些老百姓到这里反映诉求。本版摄影/本报记者 钱昊平

11月10日,张学亮给义马市委群众工作部(下称群工部)送去一面锦旗。

张学亮是河南三门峡市下辖县级义马市向阳小区的居民,小区建成15年之后,今年9月15日,接通了自来水。“要不是程市长去年过问,吃水难题还不知道什么时候能解决。”张学亮说。

程市长指义马市副市长程湘渠。他的另一身份,是义马市委群工部常务副部长兼市信访局长。

义马市信访局与市委群工部合署办公。市委常委、政法委书记兼任群工部部长。

“规格高了,处理群众诉求更顺畅。”程湘渠说,义马还通过制度,扩大了群工部(信访局)权力,目前该部门有直接交办督办权、重大决策评估权、社会建设指导权、考核奖惩建议权。有了这四项权力,不再像过去的信访局那样只能“上传下达”。

义马的做法引起国内792个县市前去考察,有赞誉,也有争议。

“先施工再说钱”

要解决向阳小区吃水问题,信访局长同时也是副市长的程湘渠直接批示:先施工

张学亮说,他们小区能通上自来水,义马群工部(信访局)的协调,起到关键作用。

向阳小区建成于1995年,7栋楼内住有207户居民。小区建设时没安装自来水,使用自备井抽水。

“四楼以上,水就很难抽上去。”张学亮说,几年后自备井无人清理,缺水成了常事。开始大家还借水,后来不好意思了,只好凑钱买水,25元一车四吨,“贵不说,每次都得往楼上提,太麻烦了。”

2007年,居民想装自来水,找到自来水公司。自来水公司要求居民自付安装费。居民又找小区开发商等。前后跑了两年,没有进展。

去年6月,张学亮去义马群工部反映。群工部研究后,直接督办此事,与自来水公司联系,发现问题出在钱上。义马市区自来水主管道当初没接到向阳小区,离小区150米远。自来水公司估算,接通主管道,至少需要10万元。

居民认为这是公共设施,不应由群众出钱。而自来水公司是财政拨款单位,也无法自支这10万元。

此时,程湘渠的副市长身份起了作用。他向市政府汇报后指示自来水公司:“要保证群众吃水,先施工,以后再说钱。”

随后,自来水公司开始施工。最后,由财政拨了12万元。向阳小区的居民今年9月15日用上自来水。

送过锦旗后,张学亮说,打算过段时间再找群工部,解决小区供暖问题。

“逼出来”的改革

义马曾因信访量高被省里点名批评,压力之下决定改革信访体制

程湘渠介绍,张学亮的诉求,不是传统定义的信访,是个民生问题。不过在义马“用群众工作统揽信访”思路下,这样的问题,可以到信访局反映。

他介绍,义马群工部(信访局)不仅扩大了查办、督办权力,受理诉求的范围,也从信访问题扩大到所有诉求,信访局成为处理各种矛盾纠纷的平台。

“这些都是被逼出来的。”程湘渠说。义马地处豫西,是新兴煤炭工业城市,随着急速的工业化、城镇化进程,拆迁、土地等社会矛盾越来越突出,信访形势一度很严峻,2001年全市信访总量239件,2004年462件,赴省进京访、集体上访由偶发向普遍蔓延。

信访量的增加,使义马市委、市政府主要领导90%的精力用于接访。全省大会上,义马也多次被点名批评。2004年,三名乡镇干部被降职,义马信访局长被免职。

就在此时期,程湘渠由市监察局长调任市委办公室副主任兼信访局长。

按信访条例,信访局对群众诉求能做的是上传下达,不能直接查办。而且经济纠纷、涉法涉诉问题,都不能受理。

“但群众不管这些,只要你不解决,他就认为政府工作不到位,就上访。”程湘渠说,义马市认识到要从根本上解决问题,必须对信访体制进行改革。义马决定用“群众工作”思路解决群众诉求,化解矛盾,减少上访量。

2005年1月,义马市决定撤销信访局,成立群众工作局(后来的群工部)。程湘渠任第一任局长。

群众工作局被赋予四项权力:直接交办督办权、重大决策评估权、社会建设指导权、考核奖惩建议权。

该局保留原信访局职能,同时整合与民生关系密切的民政、司法、国土、公安、城建等部门部分职能。这些单位每天派领导干部值班,现场答复群众诉求。

如果群众诉求不属这些部门解决范围,群众工作局可以直接交由相关部门办理。

群工部不断扩权

副市长程湘渠说,领导级别越高,部门的协调能力越强,这是中国特色下的现实

义马的做法很快得到上级认可。2006年8月15日,中央领导批示:“同意将义马的有益做法认真加以归纳整理,转发各地。”

2006年9月,义马市在群众工作局基础上,组建市委群工部,由政府部门变为党委部门。同时,义马又将信访局的牌子挂了回去,与群工部合署办公。

义马市解释说,撤销信访局的举动在当时显得有些超前。上级都有信访局,撤销后也不利于工作对接。

程湘渠任群工部长兼信访局长,行政级别为副县级,比普通义马市直部门领导高半级。

义马要求全市各部门31名县级干部都要到群工部值班,每人每月一天。

“县级领导现场协调的力度,当然比群工部干部协调力度大。”程湘渠说,这也拉近了领导干部和群众的距离。

随着改革推进,群工部的权力不断强化。2009年8月,程湘渠出任义马市副市长,分管公安、司法,仍兼任群工部长、信访局长。

2009年11月,群工部“地位”再次提升,义马市委常委、政法委书记尚志军兼任部长。程湘渠改兼任常务副部长。

程湘渠说:“领导级别越高,部门的协调能力越强,这是中国特色下的现实。”

据介绍,作为群众工作的另一保障机制,义马市委群工部对干部考核奖惩还具有建议权。

近两年因“群众工作不力”,义马先后通报批评了12个单位,诫勉谈话7人,党纪处分4人。

也有一些部门认为这么做有好处。11月11日,义马公安局拘留所教导员李建民代表公安局在群工部值班,他从2005年起负责公安局控申科工作,去年11月起在群工部工作。

对比两个地方的工作,李建民说,过去很多群众对公安有意见,动辄去公安部、省公安厅上访,现在大多是义马市直接交办,“那压力就小多了”。

程湘渠认为,群众工作不仅是被动化解矛盾,还要主动拓宽工作领域。义马在所有街道办事处及市直单位设立了群众工作站,在各社区设立群众工作室,聘请群众工作信息员,收集民意。

今年义马确定的要办好的十件实事中,体育广场开建、低保水平提高、经济适用房的建设规模,都是根据群工部的建议确定的。

并且义马市规定,凡出台重大政策或涉及多数群众利益的决定,都要进行听证评估,评估不过的事项,否决或暂缓。

设立“巡回法庭”

调解中,群工部巡回法庭告诉该公司,若问题解决不好,对方一直上访,“谁也不好看”

“各类诉求中,涉法涉诉问题最难解决。”义马市委群工部副部长张雪亭说,这在改革前是难点,现在依然是难点。

针对涉法涉诉的诉求,义马市2008年设立了巡回法庭。它是义马法院在群工部设立的派驻机构,有5个编制的副科级单位,办案程序与其他法庭一致。

张雪亭介绍,成立巡回法庭的初衷,是义马市委发现很多群众“信上不信下,信访不信法”,而很大原因是,觉得法律途径门槛高、耗时费力。

巡回法庭不收诉讼费。司法局每天派律师值班,免费代写诉状。

巡回法庭庭长王元海介绍,义马邻县渑池县人柳荣枝因丈夫死亡事件,曾与义马群工部打了回交道。具体处理她的事情的,便是巡回法庭。

柳荣枝的丈夫崔守才曾在义马煤炭工业公司上班,2009年8月,他送另一工人回家途中发生车祸后死亡。崔家认为属工伤,公司则认为是个人行为,不同意赔偿。

柳荣枝为此先后到义马市委、政府、人大上访。

今年4月1日,柳荣枝到义马群工部上访,遇到当日值班的县委书记水选民。水选民将此事转由巡回法庭处理。

巡回法庭庭长王元海说,他们遵循“多调少判”原则,提高问题解决效率。但柳荣枝一案很难调解。直到今年10月14日,双方才达成协议,公司补偿柳荣枝6万元。

法庭在调解时告诉柳荣枝,如按法律判决,有两种情况,一种“是工伤”;另一种“不是工伤”,那就一分赔偿没有。

另一方面,巡回法庭也做公司方面工作,希望他们从人道主义出发进行补偿。法庭还告诉该公司,“如果解决不好,对方一直上访,谁也不好看”。

据统计,截至目前,义马群工部巡回法庭接待涉法涉诉来访群众223人次。按信访条例,涉法涉诉案件信访局不能受理。张雪亭说,巡回法庭本身是给上访群众提供便利的,受理后,还是要按法律程序走。

“义马经验”被推广

河南曾在义马召开学习经验现场会,2007年开始,河南全省推广义马做法

程湘渠介绍,义马信访体制改革后,信访量逐年减少,非正常进京访和集体进京访、集体省上访,2007年后一直为零。在义马市内的集体诉求,也从2004年的165批次,逐年减少到2009年的81批次。

义马的做法,被国内其他地方仿效。

2006年8月17日,河南省在义马召开学习推广义马经验现场会。2007年开始,河南全省推广这种做法。

全国也有27个省(市、自治区)、213个地市、792个县市,先后到义马考察交流。

今年5月,国务委员马凯到义马考察,肯定了这种“用群众工作统揽信访工作”的做法,结合在河南及山东等推广义马经验的做法,马凯写了《对用群众工作统揽信访工作的调查与思考》。

文章称,河南自2007年试点以来,进京信访量排名由全国前五位下降到全国后20位。2009年,全省158个县(市、区)有84个没有发生集体进京访,64个没发生到省集体访,47个没有发生过非正常进京访。

据初步统计,全国已开展试点的13个省(区、市)的467个县(市、区),2009年与试点相比,平均年信访总量下降25.5%,集体信访量下降62.8%,进京信访量下降43.6%。

“有问题找信访局”

居民王香菊等面对路灯问题,直接去了信访部门,称没有想过找建设局

几年来,义马通过当地媒体、宣传栏,广泛宣传群工部(信访局)的成绩。义马市长庚街上居民王香菊说,她和邻居形成一个认识,有事找信访局就行。

长庚街一带属于城中村,一直没有路灯。王菊香说,近几年冬天晚上发生过几起抢劫案,还有几个邻居家中被盗,“不跟政府反映不行了”。

今年5月,她和另外5个居民去了信访局,第二天,建设局就将路灯装好了。

王菊香称“我们去信访局之前,都没想过要找建设局。”

义马群工部副部长张雪亭说,现在很多老百姓表达诉求不是先去主管部门,而是直接到群工部。

这会不会导致群工部越俎代庖,最终造成群工部一家门庭若市,其他部门冷落,导致群众表达渠道单一?对于这样的问题,程湘渠说,“我们不担心,群众来这里越来越多。”

他认为,现在的工作机制,就是一揽子管理,用“群众工作”解决信访工作的问题。

他认为群工部是一个新的群众诉求平台,也是人大、政协闭会期间,党委、政府联系群众、收集社情民意的渠道。

在程湘渠看来,群众到群工部越多,越说明这种制度的好处。“我们希望群众来得多,但应该是在群众利益得以实现的前提下,来得越多越好。”

有局限亦有现实意义

有学者认为,依赖领导重视解决问题,偏离法制轨道。也有学者认为,现实下能方便群众

义马市委群工部副部长张雪亭说,上访群众大多数有理,但也有一些无理缠访的,如何解决这些问题,现在还缺乏依据。

与其他地方信访局一样,特殊时期,义马仍要派人到北京值班维稳。

义马经验引起各级信访部门和学术界的关注,并一直有争议。

社会学者、北京理工大学教授胡星斗认为,在群众诉求的解决不能完全法制化的前提下,义马的创新有现实意义,能方便群众,促进问题解决。

也有专家提出,义马群工部的工作方法没有改变,还是依靠领导批示、领导重视来解决问题,自身没有法定权力,因此也就不能从根本上解决问题。

社会学者、中国社科院教授于建嵘认为,法律问题是现在老百姓上访过程中遇到的最重要的问题,而有些政府部门在加强群众信访工作时,只是依靠行政权力,离开了法制轨道。

义马市副市长程湘渠说,他也看到了一些学者的言论,他觉得学者的说法都很有道理。“但我们还处于社会主义初级阶段,依法治国方略也在走向成熟的道路上。”

程湘渠认为,作为基层党委、政府,必须首先要解决好眼前问题,满足群众合理的诉求,将基层矛盾逐步化解,最终使法制建设更加成熟、完善。“中国目前的现实下,权力色彩还是丢不了的。”

(本文来源:新京报 作者:钱昊平)