生育潮去哪儿了

　　单独二孩政策铺开，抢生潮并未出现，低生育率陷阱已难绕开，放开管制须加速

　　“政策终于落地了，大家轻松了，希望大家都如愿！早日有健康二宝！”5月30日，山东省单独二孩政策落地后，一个名为“山东单独二孩交流群”的群公告换成了这句话，群里近500位单独二孩父母终于松了一口气。

　　山东枣庄的宝妈是其中一位。她的大女儿今年四岁，2013年9月时怀上了“老二”。“11月出政策时，我对象正好是独生子，心情很好。”宝妈回忆，她当时最大的希望就是政策赶快落地。这一等就等到孩子快出世。

　　2014年5月30日，“单独两孩”政策方在山东省人大常委会全票表决通过。

　　此时距离2013年11月十八届三中全会决定放开单独二孩，已过去半年有余。截至发稿时，中国内地31个省级行政区中，仍有西藏、新疆两地的计生新政尚未落地。

　　新政出台以来这半年，无论是学界或政府计生部门，无不密切关注着社会公众对放开单独二孩政策的反应。

　　30年来严格的计生政策，对中国社会经济的影响已逐步显现。

　　根据中国统计年鉴，2011年，中国的总和生育率（平均每个妇女生育数）再创新低，仅为1.04，远远低于维持一个国家和地区人口规模长期稳定所需要的“更替水平”，即平均每个妇女生育2.1个孩子。到2012年，中国劳动力人口总量首次出现下降，比上年减少345万人，另据国家卫计委测算，2023年以后，劳动年龄人口年均将减少约800万人；相应的是人口老龄化速度加快，2013年60岁及以上老年人口达到2亿，到30年代中期将达到4亿，占总人口的比例将从目前的七分之一提高到四分之一。基本养老保险的支付压力不断增大，而100多万失去独生子女（失独）家庭的养老，与“独一代”“独二代”的教育问题，正成为社会讨论的热点。

　　面对持续走低的总和生育率和不断减少的劳动年龄人口总量，决策者一方面期望放开单独二孩能够刺激生育，另一方面又担心生育堆积——出生率在短时间内出现大幅反弹。地方计生部门无不继续以审批的方式，控制单独家庭的二孩生育节奏，并反复宣传引导育龄夫妇避开生育高峰。

　　问题的关键是，二孩新政对人口变动的影响究竟几何？未来还有多大放宽管制的空间？

　　财新记者全面梳理了全国31个省（自治区、直辖市）落实新政的情况，从方案通过时间到落实政策的起止点，从单独二孩身份的认定条件到具体惠及对象的资格限制，从各地方案的实施节奏到民众生育实际意愿的增长情况，一一盘点。

　　财新记者发现，二孩新政之后，计生部门所面对的并非此前所担心的抢生热潮和预期中的生育堆积。挑战来自于大量的维权行动，包括联名信、政府信息公开申请、行政复议甚至行政诉讼。发起这些行动的，有先于地方新政生育而面临巨额罚款的单独家庭，有无计生证明而无法给孩子上户的未婚妈妈，有关注计生政策要求公开社会抚养费流向的律师群体，有呼吁计划生育与户籍、教育脱钩的知识分子，还有要求国家行政补偿的失独父母。

　　这些并未享受到二孩新政阳光的家庭，看似诉求各异，最终指向却一致：要求生育面前人人平等，归还曾被一胎化的计生政策绑架的公民权利。

　　过去的30年间，中国政府为遏制超生，采用上环、结扎、人工流产等技术手段以及征收社会抚养费的经济手段严控生育。

　　在计生指标“一票否决”的压力下，地方政府为了确保民众服从生育管制，更普遍将户籍、教育、就业等权利与计生相捆绑。随着单独二孩政策对少数受益人群的开放，曾经不容质疑的计生国策，迎来了全社会的全面检视和反思。

　　除了新政惠及的人群，其他群体对生育管制放松的呼求应不应该且能不能够满足？

　　“步子还是迈得太小了。” 在美国威斯康星大学教授易富贤看来，中国的计生政策必须“猛回头”，而非现在这样“慢慢游”。

　　这个在2007年以《大国空巢》一书全面反思中国计划生育政策的学者，近年来一直在为放开生育大声疾呼。包括他在内的诸多人口学者认为，30年计生政策，已将中国拖入超低生育率陷阱，且很难逆转。

　　因此，单独二孩的落地，仅是计生改革迈开的第一小步。全面放开二孩乃至鼓励生育，建立从管制到服务的计生体系，是更为重要的下一步。

　　同样单独二孩不同命运

　　2013年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，允许一方是独生子女的夫妇生育两个孩子，即所谓的单独二孩。2013年12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议审议通过了关于调整完善生育政策的决议，并要求各省启动地方人口和计划生育条例的修法程序。

　　各地反应速度不一。浙江、江西、安徽三省最早在1月即落实新政，天津、北京也于2月跟进，山东、河南等六个大省，则一直拖到了5月底，成为最后一批落实新政的内陆省份。

　　显然，人口大省普遍开放较晚，或限制条件较多。在北京大学光华管理学院教授梁建章看来，这主要与人口基数较大带来的计生压力有关。也有专家认为还有对行政能力的顾虑。其中，河南就是全国最后一个宣布实行“双独夫妻生二孩”政策的省份。

　　截至发稿时，中国大陆仅剩新疆、西藏两个自治区尚未落地新政。尽管两地对少数民族并无一胎化的生育限制，但对汉族居民仍有二孩控制。新疆计生委政策法规处一位工作人员对财新记者表示，新疆正在制定相关政策，但没有时间表。西藏计生主管部门则谢绝了财新记者的采访。

　　在北京大学人口研究所教授穆光宗看来，观念上的滞后导致程序上的拖延，这是一些地区迟迟未放开或缓慢放开单独二孩的原因。

　　穆光宗分析，人口问题经过多年的宣传后，“负人口观”已经深入人心。类似于“中国人口太多”“人口是包袱”“人均分母负效应”之类的说法不胜枚举，各地官员对于人口问题采取的是“宁左勿右”的态度，大多倾向于观察别的省市的做法和反应。

　　政策的迟滞，让许多符合中央政策要求的单独家庭心急如焚。地方政策的出台时间直接决定孩子身份的合法与否。一些在政策出台之前怀孕的母亲上书呼吁地方政策尽快落地，更有2750个在中央决定后、地方政策前生育二孩的单独家庭，联名要求政府确认孩子的合法身份。

　　但据财新记者不完全统计，江西、浙江、天津、北京、陕西、上海、四川、甘肃、重庆、广东、辽宁、湖南、云南、福建、内蒙古、黑龙江、贵州等17个省份明确规定，地方政策出台前出生即为非法，要按规定缴纳社会抚养费。

　　2014年6月9日，浙江台州的刘丽（化名）夫妇就因政策等待期出生的二孩被认定为违法，而将台州市黄岩区人口与计划生育局告上法庭。刘丽的预产期为2014年2月，恰好赶上2014年1月浙江新政调整。但不料孩子提前两月出生，尽管也在中央政策出台之后，刘丽夫妇还是面临高达20万元的罚款。

　　安徽的做法则被视为最开明。若单独二孩在政策过渡期内，即在2013年11月12日至2014年1月23日安徽修改计生条例之间出生，单独家庭只需按规定补办《生育证》即可；若单独二孩是在“决定”公布之前出生，对此“违法行为”尚未处理者，采取从旧兼从轻的原则，若适用新计生条例轻于原条例，则可适用新条例。湖北的规定类似，将过渡期内生育的孩子认定为合法，尽管程序不合法，但可视情况进行人性化处理。

　　这意味着同样是单独二孩，仅因出生时间不同，或出生地域不同，就面临截然不同的认定。

　　国家卫计委对此并无统一要求。6月初，国家卫计委向地方下发了一份名为《关于实施“单独两孩”政策有关问题的答复意见》的文件，称“在党的十八届三中全会决定公布之后，省级人大常委会作出决定实施单独二孩政策或地方条例修订公布之前，单独夫妇违法再生育第二个子女的，立足于批评教育，原则上不作实质性处理”。

　　但国家卫计委就此回复财新记者时又表示，这份答复意见“仅供各地参考”，各地已出台的政策也要“认真贯彻执行”。

　　在易富贤看来，对单独已生家庭不同的处理方案反映的是截然不同的计生思维。如果站在“人口控制”和“政策连续性”的小格局，自不会豁免“单独已生”；但若站在人口发展的大格局上，惩罚单独已生家庭则太显“小气”。

　　“中国人口政策的方向是人口发展。”易富贤认为，人口政策调整是一项意义深远的仁政，理应让尽可能多的人受益，“该大赦的就要大赦，该豁免的就要豁免。并且国家的未来很大程度还在于这些超生家庭的孩子。”