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加强法治工作队伍建设

浏览次数:441      日期:2018-02-12

加强法治工作队伍建设

杨小军

国家行政学院法学部副主任、教授、博士生导师

大家好,党的十八届四中全会对于全面推进依法治国提出了六个方面的要求。

我们称之为六大任务。第一项任务是关于立法的,第二项任务是关于执法,第三项任务是司法,第四项任务是守法,第五项任务是法治队伍建设,第六项任务是加强和改进党对全面推进依法治国的领导。今天我们就来讲它的第五项,关于队伍建设,加强法治工作队伍建设。

一、法治工作队伍要求

我们对法治工作队伍,四中全会提出的基本要求是什么?四中全会里出现了一个新的概念是“法治工作队伍”,我们先来明确它。法治工作队伍都包括谁?第一,立法部门的干部和人才;第二,执法部门的;第三,司法部门的。各位注意了,  我们过去讲队伍,一般关于法律的,过去一个经常用的词是司法队伍、政法队伍,公检法司这四个叫做司法队伍、司法干警,再是政法队伍。所以从来没有讲过法治工作队伍,法治队伍,这次四中全会第一次讲。四中全会讲法治工作队伍比过去讲的司法干警、司法队伍和政法队伍要大得多。因为政法也是讲的公检法司,然而司法也是讲的这些,一个刑事案件过来的一系列的部门和队伍。而四中全会讲的法治工作队伍是一个大范围,如人大的立法,国务院或政府的法治办,这就叫立法的人,就把他放进去了。行政的执法人员也是,大多数行政执法,行政部门都是执法的,那它就算了。第三才是司法,所以立法、执法、司法,这是一个大范围的一支队伍。大范围的队伍是为了配合中央在十八届四中全会里提出的全面推进依法治国这个总目标。既然是全面推进,那当然就不限于某一个领域、某几个方面了。所以四中全会提出,全面推进依法治国是围绕着中国特色的社会主义事业的总体布局,而不是就法治论法治,这是一个全方位的事情。那既然是这么一个全方位,那它的工作队伍也应该是全方位的,所以它比过去所有的政法队伍、司法干警、司法队伍都要宽泛得多,这是我们要抓住的一个很新的特点。

第二,四中全会对于这支全面的法治工作队伍的目标要求。思想政治素质高,业务工作能力强,职业道德水准高。这是基本要求,我们这支队伍就要达到这个目的,第一个目的是政治思想,第二个是业务能力,第三个是道德修养(职业道德),共三个。就政法、法治工作队伍来讲三项素质缺一不可,作为一个公务员,作为一个执法者,作为一个立法者,作为一个司法者,在政治上靠不住,那当然是不合格的。

所以是政治素质,思想政治素质,要有理想信念,有追求,不能浑浑噩噩,成天在装神弄鬼,烧香拜佛,那是是信共产党的理想信念还是信那么乌七八糟的东西?那你怎么能够代表政府,代表司法机关来执法,代表人大去立法,代表司法去司法,代表政府去执法?光有政治素质也不行,还要有业务工作能力,因为这是一个专业,这是一个有技术含量的事情,不能说搬一个法律来谁都可以用,什么叫法人你得懂,什么叫自然人和法人的区别在哪儿,法人是因为有什么样的权力,法律行为和权利义务是什么,法律素养和业务能力才是你从事这项工作的一个基本功。第三,要坚守职业道德。再有业务能力,有的人水平很高,但没有道德,这就是问题了。所以这三个方面的要求是缺一不可的,你不能希望一个法官在家里从来都不尽孝,又到法庭上去判伦理道德的案子,去判别人的赡养案、抚养案,这就很滑稽,己所不欲,勿施于人。

另外一个要求,要求法治工作队伍有“四个忠于”,第一,忠于党,第二忠于国家,第三忠于人民,第四忠于法律。这四个忠于如何来理解?作为一个组织,党是领导者,这是社会主义法治的一个本质特征。在理想信念上,在政治路线上当然要忠与这个组织,这是主体,国家是由制度和权力来构成的,你得服从这个制度和权力,这是忠于国家。人民是当家作主的,我们执行任何法律也好,从事任何法治工作也好,最终是为了人民谋利益,最终是干什么的,价值取向是什么,还是为了大多数人,所以这一点是必须的,忠于人民主要是解决这个问题。那在规则上,要忠于法律。我们执行的就是法律,党也好,人民也好,老百姓也好,企业也好,都是在宪法和法律范围之内活动的,那当然就得忠于,要不然去作为一个法律的实践者、执行者、守护者和捍卫者呢,这是我们今天讲的第一个问题,我们对于法治工作队伍的一个基本要求。

二、建设高素质法治专门队伍

第二,要建设高素质的法治专门队伍。这是四中全会提出的,我们把法治作为一个专门队伍来看,我们要全面推进依法治国,要靠人来推,还是要靠人来推,那就得要有素质的人。

第一,把思想素质建设摆在首位,加强理想信念教育,深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育。是一个思想政治教育,是解决一个理想信念问题。这个问题很重要,因为一个无德之人怎么可能是一个守法之人,那更谈不上是一个司法的人,一个执法的人,中国古语讲“修身齐家治国平天下”,首先要解决修身问题,修身作为今天的法治队伍来讲是理想信念,中国传统的美德加上共产主义的理想信念,这就是修身之本,你连这个都做不到,你还出去搞什么,还谈什么治国平天下,所以人的思想政治素质确实是第一位的,如果没有了道德和理想信念,那这个工作会成为你手里的工具,攫取利益,贪污受贿,你就会出现这种情况,你就会拿法律的工具去玩弄别人,你不会真正地遵守法律,甚至是信仰法治。这是第一个。

第二,抓住各级领导班子建设这个关键,建设专门的法治队伍,四中全会认为关键还在于领导班子,有没有一群高素质的领导班子决定了未来带领这支法治工作队伍能否搞好,这是一个班子建设问题,所以需要配备比较有高素质的人来构成领导班子,如公安局、人大,不要让快退休的人去,要让一些年富力强的、思想素质好的、业务能力强的又有道德修养的人去这些岗位,他干出的法治才是卓有成效。所以对于干部的配备,包括领导班子“一把手”,书记在谋划的时候,四中全会的要求已经很明确了,你要抓住法治队伍的班子建设的这个关键,所以在力量配备上应有所支持,有所倾斜。这个问题说起来似乎经常不成为一个问题,其实不然,一个暮气沉沉的班子怎么可能去做出一个有声有色的工作。你让一个行将退休的人不会去搞工作规划和加强法治建设,他连心气儿都没了。所以,这是在具体工作当中一个比较重要的组织环节。

第三,推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平,提出了三化。过去干部是“四化”,现在的“三化”是正规化、专业化、职业化。正规化是堂堂正正的国家机关工作人员、大学毕业生、专业人才,有堂堂正正的待遇、职权,这就是正规化。专业化毋庸置疑,专业化是干这个事情,当然要体现专业技能。第三是职业化,这个职业是要受保障的,不是什么人来就来,要下去就下去,说这个法官不听话,他判的这个案子领导不开心就把他免了,那就不叫职业化,就受不到保障,那怎么可能会去遵守法律的底线?这是第三。

第四,完善法律职业准入制度。要从事法律职业得有一个准入制度,这个准入制度需要进行完善,健全国家统一的法律职业资格考试制度,建立法律职业人员统一职权培训制度。

讲两个,法律职业准入我们已经有了,现在主要是司法考试,到目前为止只有一个司法考试,要到检察院、法院当律师,要做法官、做检察官、律师的,先要经过司法考试,警察当然有他自己的考试,但不像司法考试那样。法治工作队伍如果出来的话,那还有立法和执法,那从事这个法律职业,如从事政府法律顾问,从事政府的法制办,那它的准入制度是什么,这是需要去研究的,不能拿一把尺子来想所有人。健全全国统一的法律职业资格考试制度,是不是一张卷子考天下?这是一种,但不一定就是这种,它可以有几张卷子考天下,形象地说就是这个意思。如从事政府法治工作人员应该有什么样的资格、学历要求、职业经历。

前一段时间有一位领导被任命到一个法院去当领导,他是从别的岗位调过去的,媒体上就议论纷纷说这个领导不是学法律的,过去又没有法治工作的经历,现在怎么一下子就调过去当法院的院长?这不合适。这个问题是一个多年来都存在的问题,说他没有学过法律,那他就不能去,因为他没有学过。第二,他过去没有这个经历,那这就更奇怪了,他就是过去有这个经历,那他那次之前也没有经历,这怎么看待?所以这个问题是值得研究的,什么样的统一资格,什么样的人才能进法院,什么样的人能做法官、检察官,什么样的人能做检察官,能进法院的,这是需要研究的,这是一个方面的问题。第二,这个职业要求要符合实际,搞得那么高远,如果位置并不那么吸引人的话那谁去,人家都不稀罕要求却还那么高。如边远地区要到那个地方去当警察或法官,那它的分数就比别的地方要低得多,一考完就签一个协议,在那儿待8年就不能动,这个情况一说明,愿意去的并不是很多,再把条件抬得高高的,这就走向了反向。当地人想干的,他不够格,外地人够格的,他不一定想去,那这就成了一个麻烦事了。所以这个问题是值得注意的,这是第一个。

第二,法律职业人员统一职权培训制度,任何一个人进入这个岗位,不管有没有资格,你考取了资格,但你在进入岗位以前,对于就业前,对于任职以前,我们对你进行岗位培训、专业培训,让你了解这个行当,你将来要从事的这个工作是个什么情况,历史怎么来的,需要具备什么样的素养,要遵守什么规矩,过往的事情是有些什么斑斑点点地需要告诉你,再让你对这个职业有所了解,有所敬畏,有所尊重。所有职业培训都是需要的,各个行业的各种培训搞得还是不错的,所有新进公务员在正式入岗以前都会进行培训。所有到大学里当老师的人在正式上讲台以前他也会接受岗前培训,只是这种岗前要搞得更符合实际一些,来提升岗前培训的效果,要具有针对性,不能死板。这是第四。

第五,建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。招三种人,从事三个岗位。第一立法机关的,人大,政府法制办也应该算,法官、检察官,什么人招?符合条件的律师和法学专家,显然这是为了充实这三支队伍的力量,提升其结构。其实这几年我们用不同的方式已经在探索这个做法了,比如有一些法学院的院长、校长、教授交流到法院、检察院去做官,做上一年,一年半的,两年的,都有,把你放到法院去做法官,让他对司法有进一步的了解,但我们现在看到这种情况大多数他不是任职,而是挂职。挂职是挂一两年,他还要回去,我们缺的是一种双向的流动,这就是问题。国外有一些做法是值得借鉴的,有些人在学校里面当教授,他的专业搞得很深,后来他去做了法官,当他不做法官的时候再回到学校来,还是可以当教授,尤其最高法院的大法官退了休以后跑去学校教授,他平时当法官的时候也会抽出机会到学校去做研究或教一些书,所以这是双向流动。我们现在很难做到,偶尔能够做到单向流动,律师和法学专家通过挂职,极少数人通过任职的方式进入法官、检察官队伍干一两年,但这个制度确实是需要完善的,需要进行合理性设计的。因为你要改变,如果要从队伍的构成来讲,要增强法官、检察官和立法工作队伍的新鲜血液,改变其结构,使知识型人才输入这支队伍当中,那他必须要负起责任,他要能干得起这个事情,他要真正成为法官、检察官和立法者,他要执笔,要判决,要写案件。如果他是挂职的话就做不到了,因为他没有任职资格,所以这个问题是需要研究的,从人事安排的角度,从组织的角度应做出选择。这个方向很正确,我们需要理论和实践的双向结合,当然也包括我们的法官、检察官也到专业岗位,也可以去做几年律师,他也可以去当几年教授,但由于制度上是分开的,所以法官、检察官很难到学校里面去做教授的,做律师的大部分法官是自己不干了,他辞职了出来,换言之,他永远再也回不去的时候才去做律师的。我们能否把这个东西变成一个可以通过组织行为变成一种双向流动的,流过来也行,流过去也行的,这还有许多具体问题值得研究。

第六,畅通具备条件的军队转业干部进入法治专门队伍的通道。军转干,要进入法制工作队伍,几十年一直都有这个制度,从部队复员回来到了检察院、法院当个法警或其他的法律工作者,管人事、机关党委,他再去考个司法资格,将来还可以做法官或做检察官。当他现在讲的是这个,我们很具体地谈这个问题,今天四中全会讲的是要畅通法治专门队伍的通道,这个通道不能关,以前我们就开着的,这两年有一些不同的认识,有人认为大学里毕业的人已经够多的了,是否还需要从军队转业的干部当中再进来一部分,有人具有不同的看法,四中全会认为这个门要必须打开,这是畅通通道,但畅通通道也面临着如何来畅通。你进入这支队伍,四中全会讲的是,进入法治专门队伍,它不像前面说的,你直接就变成了法官、检察官,它是说你进入这支队伍,那这就意味着你不能自己想当然地就成为了法官、检察官,而不是说从部队回来就任命你当法官,那要看你是否有这个能力,因为法律规定对于律师、法官、检察官是有任职资格条件的,你要符合这个条件蔡幸,这个问题是两面的,而不是一方面的。

第七,健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制。这个是值得注意的,我们现在对于警察、法官、检察官,过去这些人都是直接进入到法治队伍工作当中的,从政法专业毕业去做警察、法院的工作人员、检察院的工作人员等,那四中全会提出这个制度还需要继续下去,要健全它的规范和便捷机制。一方面,不能不讲规矩,不能因为是法律专业毕业的就想当然地就能够成法官,那还是得有法律从业资格,这是规范。你不能说我学了法律,我考不起也要干这个事情,那不行。但它应该更方便、更快捷,毕竟他是通过了系统的法律培训的。

第八,建立法官、检察官逐级遴选制度,这个制度在四中全会中强调得非常突出。以后检察官、法官不能直接从社会上招录,中高级的的法官、检察官应从底层一步一步地拔上来的,所以从大学毕业直接进入高层或中层的法官、检察官以后会逐渐没有,这个门逐渐关,所有人考上以后都下到基层去干,干了几年就能够看出来谁能干,谁不能干,符合条件的,我们就把他拔上来,干得比较好的,具备能力的,就拔上来,这样也是一个竞争机制和进步机制,这一点很重要。

三、加强法律服务队伍建设

第三,加强法律服务队伍建设。我们有一支队伍叫法律服务,是律师、公证等。四中全会提出,要构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍,还是要加强律师队伍建设。律师队伍不是太多了,而是还不够,只是说它有不同的结构,社会上的律师是大多数,公司律师是自己养的,公职律师主要是给政府提供服务的,现在很多公职律师大多是社会律师做的,有一些公职律师是这样。公司律师大部分是公司自己招的人,但少有的也是由外面的社会律师兼的,所以现在的结构当中,现有的律师按照社会律师、公职律师和公司律师来讲,社会律师的总量是起主导地位的,因为千条江河归大海,所有的业务都在律师事务所做,那这些人对于法律的职业会有更深、更全的了解。他可以去做公司的,也可以去做公职的,帮政府做,帮公司做等。

第二,监督律师,严格遵守职业道德和职业操守,强化准入和退出管理,严格执行违法违规职业惩戒制度。这里面强调了一个对于律师,对于法律的职业道德和职业操守的约束问题。如透露信息、泄露秘密、教人撒谎,教当事人提供假证、伪证,有些律师是要干这个事情,为了一点经济利益,他就会捅破天,这是违法的。但作为这个行业来讲也是违反职业操守的,那对于这种人,在职业资格上必须进行惩戒,有一些是害群之马,以后永远不能进入法律服务队伍。法律的惩治,法律即便惩治不了,但职业操守这个制度,职业惩戒本身是可以解决的,从世界各国来看,尤其是发达国家来看,它对于法律服务人员的管理更多的是,只要你不贪赃枉法,更多的是由其行业工会去管理的,即职业律师的惩戒委员会。这是一个职业群体,他们有他们的职业操守和规矩,不能由着你胡来。

第三,各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师,企业可设立公司律师,参与决策论证,提供法律意见,促进依法办事,防范法律风险。这是四中全会提出的对于设律师的两项基本要求,很具体,也很有针对性。党政机关和人民团体要普遍设立公职律师,因为作那么多决策,做那么多事情,需要律师提供意见。企业就设立公司律师,其实我们现在不少企业设律师设得最普遍的,请法律顾问请得最多的就是企业,这是环境、业务迫使它这样的,它要与跟人做买卖,它要到银行去贷款,它不能没有懂法律的人士。对外贸易谈判的时候,到外国去投资的时候,不但要中国的律师,还请了大量的外国律师,否则寸步难行,必须要研究那个国家的制度和法律要求,必须研究这些法律风险,那才能够去敢投、敢入。那对于党政机关和人民团体相对而言比较少,这几年已经出现了一些,那象征意义更多一些,搞一个律师团队,弄上十几个人,一年开上一两次会,这个也有,但真正对于党政机关的决策,提供法律意见,发挥积极的重大作用的还有很长一段路,因为真正把它那进来。

第四,发展公证员、基层法律服务工作者、人民调解队伍,这也是法律服务的三种人,除了律师,大篇幅是讲律师,然后是公证员、基层法律服务、人民调解,人民调解不用说了,现在基层的公职人员,有些老同志年纪大了有遗产、财产的公证,这是给社会提供帮助和服务的,这是第三。

四、创新法治人才培养机制

第四个问题,创新法治人才的培养机制。法治人才是要从培养当中产生的,这个培养机制就很重要,四中全会提出的是如何来创新这种培养机制。

第一,形成完善的中国特色社会主义法学理论体系、学科体系和课程体系,这三大体系问题。党的决定,中央的全会里当中讲得这么具体,有史以来第一次。理论体系、学科体系和课程体系都要管,四中全会说,你要形成符合中国特色社会主义的法学的理论体系,我们要搞全面推进依法治国,我们走的是中国特色社会主义道路,那为了这个道路,它需要一套理论,用这个理论去解释和说明,那自然就会有一套理论体系,这个理论体系是服务于、解释于中国特色社会主义法治的。第二,学科。作为一个研究体系,作为一个课程,作为一个学科研究的,它是按体系进行分门别类的,法学体系、一级学科、二级学科体系。第三,你要培养人就得拿课上来,这就是课程体系。所以四中全会把这个问题已经写得非常实,非常具体了。讲了三大体系建设。

第二,组织编写和全面采用国家统一的法律类专业核心教材,纳入司法考试必考范围。这是对我们过去做法的一个经验的肯定,这是统编教材,其实不光是今年,也不光是现在,也不是未来,早在20年前,全国就在搞统编教材,过去的司法部统管全国5所政法院校,它就是统编教材。后来教育部也给教育部的院校编法学的统编教材。还是法律职业院校也组织起来编各种不同版本的,现在去看新华书店里的法律教材,大部分是统编教材,所以这是我们做到的,专业类核心教材,我们20多年来都在按这个在做,四中全会肯定了这个问题,要继续干。

第三,健全政法部门和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制,这是我刚才说的人才交流,挂职,到那儿去,或进行调研。实施高校和法治工作部门人员互聘计划,重点打造一支政治立场坚定、理论功底深厚、熟悉中国国情的高水平法学家和专家团队,建设高素质的学术带头人、骨干教师、专兼职教师队伍。理论和实践相结合一直是法学培养的一个很重要的方面,那怎么样来做到理论与实践结合,怎么来做到中国的情况和理论研究能够结合实际呢?我们有两种做法,第一人员的交流,经常在一起开会,教授们经常去实际部门工作、调研、挂职,实际部门的人经常到这个地方来培训,来了解教授们的理论研究,这样做到互通,互通才能互解,了解了才能相互促进,这样才能知道自身的缺点和他人的优点,才能补充进来,这是肯定的,这是第一种方式。第二种方式,专兼职相结合。几乎所有的院校都在搞这个事情,任何一个法律大学,一个法学院,它都会聘请一大批兼职教授,兼职教授里绝大部分除了本学科的其他人以外,大部分都是实践部门的,所以这个做法其实一直就有,哪个学校没有几十个、上百号专兼职的教授,都有,问题在于如何把这个问题推向深入,使其更有效。学校就聘了实际部门的专家,大部分是领导,因为领导的经验丰富且素质高,他站得高,看得远,很多政策出台他都参与,他来讲的话,他对大家的提升作用就很明显,但有一个问题,他太忙了,大多数时间他都没精力,所以就变成了效果不那么明显,那怎么办?这个问题我们到时候坐下来学习研究,这套制度我们一直就有,包括所有的大学院校、党校、行政学院都在这么做,四中全会只是讲要把这个坚持下去,这也是一种培养中国法治人才的一种有效机制,因为法律是一个实践学科,也是一个有政治属性、政治色彩的学科,它必须和中国的法治实践结合起来,不能关在象牙塔里搞半天,我们在进行什么样的法治建设你都不知道。我们经常讲理论要与实践结合,那中国的实际要了解,在法律当中,老百姓对这些问题是如何感知的,老百姓是什么样的态度和做法等。你只有了解了它,你才会研究它,你才会解决它,你连了解都不了解,你谈何研究和解决,这是纸上谈兵。那法治工作部门的人也是这样,所以他是一个互相交流的,但对于人才培养来讲,我们主要讲的是理论向实践的结合,但另外一个方面,当然实践也有向理论结合,当然是双向的,良性的。

关于法治工作队伍建设问题,我们主要讲了四个问题。第一,基本要求,法治工作队伍的研究;第二,高素质;第三,关于法律服务队伍的建设问题;第四,如何创新法治人才的培养机制问题。这四个问题是四中全会对法治工作队伍建设提出的这四个方面的要求,我们给各位作了一个解读,希望对大家有所帮助。