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公共文化服务体系建设研究（下）

浏览次数：5503      日期：2017-11-10

公共文化服务体系建设研究（下）

刘忱

中央党校文史教研部文学教研室主任、教授

二、“现代公共文化服务体系建设”的由来和现状

（二）我国公共文化服务体系建设的成就

我国的公共文化服务体系建设是怎么建设的呢？这个过程蛮有意思的。所以我跟大家分享一下。首先我们国家在这里推动了基础工程建设。从上个世纪末的时候，就开始了。国家采取“一竿子插到底”的方式，大力推进了五大文化惠民重点工程建设。所谓的一竿子插到底就是中央财政拿钱，地方财政实际不用拿那么多钱，配套一部分就够了。国家一竿子插到底的方式，推动了五大惠民工程。就是“广播电视村村通”、“乡镇和社区的文化站”、“文化信息共享工程”、“农村电影放映工程”和“农家书屋”建设等等。

首先在1998年国家正式开始实施的“广播电视村村通”工程，。“村村通”工程最初的出发点就是让农村人享有与城里人同等的看电视的基本文化权益。所以在“十一五”期间，中央和地方财政投入资金82亿元，解决了全国71．66万个20户以上已通电自然村“盲村”群众听广播、看电视难的问题。这是一个话题。

第二个建设，全国文化信息资源共享工程。这是从2002年起，由文化部、财政部共同组织实施。它主要是通过现代信息技术，将文化资源进行数字化加工整合，通过互联网、卫星、电视、手机等新型传播载体，依托各级图书馆、文化站等公共文化设施，在全国范围内实现共建共享。其实这个工程我觉得它后续的效益看的更明显。也就是如今在我们手机、电视、电脑上所享受到的公共文化服务，都是从2002年起所建设的全国文化信息共享工程，从这里慢慢延伸到现在的。所以我们今天欣赏文化，享受文化权利，享受文化成果，这种便利是和这个工程分不开的。

另外，农家书屋工程，是在2007年开始在全国范围内实施。几年来，中央财政已累计投入资金45亿元，地方投入资金达到30多亿元，并且正在相应的加大配套力度。2012年底，农家书屋工程基本竣工。也可以说，基本保证了95%左右的村庄，行政村都有了农家书屋工程。

还有农村电影放映工程，为解决农民看电影难的问题，1998年文化部、国家广播电影电视总局提出了农村电影放映“2131”目标，意思是在21世纪初，在广大农村实现一村一月放映一场电影的目标。到了2006年，“2131”工程就升级为“农村电影放映工程”。这是政府拿钱的，通过招投标的方式向社会购买服务的。其实就是由文化部门，特别是一些基层文化部门，就是电影放映队，过去所说的电影放映员他们承担的，就是通过招投标方式政府买单。

这幅图片是活跃在新疆塔城地区，这是一个很偏远的农区和牧区交接的地方，这里常年活跃着一支女子电影放映队。这个女子放映队是四个姐妹，大家把电影放映设备，一开始是胶片，胶片很沉的，把它放在马背上，翻山越岭，在大漠隔壁、草原、农庄那里放映电影，事迹真的很感人。我因为在中央党校负责电影课，看到他们我觉得自己像是找到了同行一样，同行真是不简单的人。这是农村电影放映工程，基础设施建设工程。

另外还进行了一些制度建设，这个制度建设首先第一是建立了专门统领公共文化服务体系建设的管理体制。原来我们没有一个公共文化服务的管理体制，把这些地方叫做社会文化处，社会文化司。现在这些社文处、社文司改名字了叫做公共文化处、公共文化司。特别是在一些基层，比如像图书馆、基层文化站，还设立了综合处。实际上也是统领公共文化服务提一些专门事务的机构。在国家文化部、国家新闻出版和广电总局也都专门设立了这样一个司。所以我们的管理体制现在逐渐的在形成过程中。

另外就是国家公共文化服务体系的法律法规、管理条例和建设标准。《公共图书馆建设标准》、《公共图书馆建设用地标准》正在出台的过程中。这个出台我们看国家公共服务，以前的法律法规是没有的。以前管理主要是靠建设的标准、管理条例、管理意见、管理办法等等。现在我们正在推动的是公共文化服务体系的立法建设。今年5月11号我们出台了《中华人民共和国公共文化服务保障法》。就在前一段时间又出台了一个《中华人民共和国图书馆法》，都是草案征求意见稿。这些都在期待中开始出台。这都是令人非常欢心的事情。这是第二点。

第三个，文化场馆免费开放和“10—15分钟文化圈”建设。这个建设就是我们国家的基础设施无障碍、零门槛建设。这个建设从无到有的。比如我自己真的是很有体会。我原来也经常到文化设施去看画展、看展览等等。每次都要收费。特别是2000年那一年，我来了两个朋友，约好了在天安门广场见面，见面以后，说了话就想去附近，当时不叫国家博物馆，叫历史博物馆，历史博物馆有一个俄罗斯风景画画展。我们去看画展吧。于是我自告奋勇买单，四个人两百块钱，50块钱一张票。结果15分钟就看完了，我这个人贪小便宜，50块钱15分钟就看完了。这么点就看完了，这太亏了。再看一遍。于是我们又看了一遍。不管怎么说，半个小时看完了，50块钱。那个时候还是收费的。结果就是在这个事情没多久，我就和同事们获得了一次到香港去学习访问的机会。因为是工薪阶层，没有多少钱，所以香港高档商场逛不起，也没有钱买。于是就逛了香港美术馆、艺术馆，我准备掏口袋问人家多少钱，在人民做引导员是个大叔，这个大叔说不要钱了，我说什么不要钱。我说不要钱能看多少，他说不要钱什么都可以看。于是我一分钱也没有花，这个美术馆一共五层，每一馆都看了一个遍，大饱眼福，很多在国内看不到的特别好的画展。在那里都看到了。虽然说累死了，终于明白一个道理，原来公共文化的活动是应该向全体人民开放，特别是向普通人开放。它的目的是什么，就是让那些看不起画展，看不起电影或者买不起漂亮的书的人，免费服务。只有这样，我们才能够让自己的文化汇集到穷人、底层的人，社会上的弱势群体。所以我们的公共文化服务场馆，很重要的一条就是一定要无障碍、零门槛、免费开放。所以这个活动2000年。到了2011年，我们国家开始推动了这样一个活动，全面展开。就是全国有2952个公共图书馆、3285个文化馆、34139个乡镇综合文化站实现了无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地全部免费开放，所提供的基本服务项目全部免费。这是我们这几年刚刚做成的事情。

另外就是“文化圈”形成。为了促进城市形成以社区文化活动中心为重点，建设一个公共文化服务的圈这样一个建设需要，所以全国各大城市的社区初步形成“10—15分钟”文化圈。这个举措使公共文化服务工作在文化惠民方面迈出了一大步。也就是说，你离开家步行10到15分钟，一定有一个文化设施在这里。你就可以享受到很便捷的公共文化服务。这是第三个，我们的文化圈建设和文化设施免费开放的问题。

第四个，国家又开展了另外一项工作，就是创建全国公共文化服务体系示范区。这个示范区有多少，是在2011年，我们国家第一批31个区、45个创建项目获得了文化部的批准，就是全国的第一批公共文化服务示范区。到了2013年10月，又批准了第2批29个示范区、31个项目获得文化服务示范项目，获得了文化服务司批准资格。两次示范区的公布，为公共文化服务工作的开展和落实取得了经验。现在第三批公共文化服务体系示范区申报工作正在进行中。事实证明，我们国家像这样的集中火力投入一个公共文化服务示范区，对这个地区公共文化服务体系建设，起着巨大的拉动作用。它是一个整体的提升。所以很多部门都说，我们这个地区，自从获得了公共文化服务示范区的资格以后，文化馆、博物馆、图书馆各个项目，它的活动真是大大提升了一步。这里也是中央财政拿钱的。

中央财政按照每个示范区东部400万元、中部800万元、西部1200万元，每个示范项目东部50万元、中部100万元、西部150万元的标准，对创建工作予以补助和奖励。这个是利国利民的一件大好事。

第五条，我们国家在文化投入机制上进行了创新。首先对于文化服务的投入是在增加的。在2014年，全国文化事业费583.44亿元，比2013年增加52.95亿元。增长10%。占国家财政总支出的比重是0.38%。全国人均文化事业经费42.65元。我们想想，这比六七十年代每人平均五毛钱，不知道增加了多少倍。比2013年增加了3.66元。增长9.4%。从这张表格当中看得出来，从2006年到2013年全国人均文化事业费一直处于增长的势头。所以投入增加是第一个特点。

第二个特点就是倾斜明显：一是文化事业费进一步向西部地区倾斜。我们国家用于公共文化服务示范区创建的钱，东部给400万，中部800万，到了希望就是1200万，这是向西部倾斜。

另外就是文化事业费进一步向基层倾斜。这也是我们公共文化服务投入的一个新的特点。除了投资特点改变以外，投资方式转变也是一个很重要的改变。首先一是引入基金运行模式。比如我们的文化部设立了国家艺术基金，引入社会化、专业化的资助与管理机制。我们通过基金会的方式来改变，来引导社会的公共文化产品的生产和服务产品。二是改变传统直接投入方式，建立多元投入新模式。多元投入是什么呢，就是政府开始试行政府对公共文化服务的购买，然后由社会来参与公共文化服务各种事务。比如政府实行对公共文化服务的“产品、服务、岗位和第三方评估”的购买。这是四个重要的方面。这是资金方式的改变。就是政府不再大包大揽就办了，政府从社会身边去购买产品。这是投资方式的改变。

另外就是社会募资方式的改变。在“十二五”期间，中央彩票公益金中安排32.5亿元预算资金，作为彩票，我们以前知道，有体育彩票，关于文化彩票的问题，我们的专家还有文化部门都呼吁多年，终于在“十二五”期间开始试行文化彩票问题。这个文化彩票主要就是用于国家艺术基金相关项目及城市社区文化中心（文化活动室）设备购置专项资金。所以文化彩票这个问题也开始有了。这是我们公共文化服务建设的重要内容。

三、公共文化服务体系建设的体制机制困境

我们在公共文化服务体系建设的体制机制建设当中有什么问题特？存在的问题实际还是很多的，因为我们的公共文化服务体系，还是由于过去底子薄、欠账多。我们主要的公共文化服务体系建设不是取得了多么伟大的成绩，而是我们一直在补课的状态。按照文化部部长雒树刚同志的话说，现在文化体系还存在“三个不适应”：一是与全面建成小康社会的目标要求还不相适应；二是与我国当前的经济社会发展水平还不相适应；三是与基层群众日益增长的精神文化需求还不相适应。我们文化部的同志，一项都是非常谦虚的，他们不愿意说太多的工作成绩，不爱夸大工作成绩，而是讲很多时候，我发现他们讲的都是问题。

（一）财政投入与实际需求仍然存在差距

都存在哪些问题呢？首先我们看财政投入与实际需求仍然存在差距。请大家看这张图的分析，这个图的分析，我们看这是2006年到2013年，全国文化事业费占财政支出的比重问题。我们看2006年文化事业费占财政总支出的比例是0.39%，到了07和08年到了0.40%，这个期间刚好是我们加强基础设施建设的关键年份。所以这个时候是做的比较好的。等到基础设施建成了以后，这个比例在下降。到了现在一直保持在0.38%。如果大家觉得0.38还不错的话。

下面这张表可以看到，我们的文化事业费的增长、增速还是不够高的。我们和其他各项事业费占财政支出的比重当中计算一下，一看就明白了。比如我们的教育事业费，2010年的时候占财政支出比例的13.96%，2013年的时候，占17.52%。卫生事业费在2010年时候占5.35%，到了2013年的时候占5.94，科技事业费在2010年时候是3.62，2013年的时候3.76，而我们的文化事业费始终徘徊在0.36、0.38。我还是认为这个增长，增速还是不够的。

（二）公共文化资源配置体制与社会变化不相适应

一个是投入增速不够，另外就是公共文化服务资源配置体制改的还不够，还跟不上社会发展的变化。首先按照行政区划设立的文化设施与现有人口分布不均等。这个问题在城乡都已经看的很明确了。首先就是以前所设立的文化设施，比如一个县有一所图书馆，一个市有一座博物馆，一个乡有一个文化站，这些东西。可是现在因为城镇化，因为工业化，我们看原来的人口已经有了很大的变化，比如在农村，有些村子因为出去打工，外出务工，外出经商，这个村子里面已经成了空心村。大家说叫386199部队。再很多村子连38和61都一没有了，只剩下99部队，也就是说没有妇女和儿童了。只剩下老人，这个村子里只有6个老人，这个村子里还有一个农家书屋。这些老人眼睛不太好用，看农家书屋它的效能发挥多少值得怀疑。一方面农村人口大量外出，另外一方面城市进城务工人员，进城以后很多时候并没有获得和城市人口共同的服务的权利。

所以它的公共文化服务，在政策上我们早就把它纳入到城市公共文化服务体系，但是在实际工作中，推进起来困难重重。因为城市进城务工人员大部分是流动的，今天在这，明天在那。再加上他们的居住，其实和城市人口大体上是隔绝的，不是和我们住在一起，而是他们单独住在一起。我们把这样住的地方叫做城边村。本来这个地方是按照户籍人口设置了自己的文化设施，比如它的户籍人口，可是现在它的户籍人口只占全部人口的10%，90%都是外来人口。所以这个文化设施，只是为10%服务的，并没有便备那另外90%的人口。所以实际工作中推行起来非常困难。

第三个就是，文化资源总量不足，服务方式单一的现象较为普遍。由于经费缺乏，有的基层文化设施无法正常运转，部分文化场馆流于有偿收费服务、图书和设备无钱更新。这样的现象比较突出。

特别是缺少管理和服务。在文化设施建成后，怎么管，由谁管理和如何管理未到位，所以现在很多文化场馆、包括体育场馆空置率高，它的文化服务项目缺少指导和管理人才。特别是那些设备真正坏了以后，连个会修的人也没有，然后就变成了一堆废铁放在这，常年落满尘土。这个现象还是存在的。这是公共文化服务资源配置方面的问题。

（三）公共文化服务供给体制存在问题

另外就是公共文化服务供给体制出现的问题。供给机制是怎么说呢。比如在我们的管理上，在公共文化服务的纵向管理上，存在行政管理职能条块分割、管办不分，项目设置交叉重复、配套设施缺乏、效率低下等问题。因为我们的文化管理体制，以前是条块分割的。比如说图书馆这一块，就是由省图书馆，市图书馆到县图书馆，这样一条线一直管到农家书屋。这就是这一块。比如博物馆又是另外一条线管起来的。另外文化馆也是由另外一块管起来的。这样的一些不同的分别，实际上是条块分割了以后，让很多大家可以一起做的项目，结果反而办不了，做不成。所以这样加上它，比如这个地方，为了扩大自己的影响力。文化馆就使劲做活动，而我不邀请博物馆，不邀请图书馆参加。这个时候就是它自己来管，管办不分。结果它的职能、项目设置重复交叉。造成了还有就是它的服务配套设施缺乏，效率低下。这是在纵向管理上出现的问题。

另外在横向管理问题上，缺少宏观协调整合机制，融入度比较低。为什么这么说呢，我们看，在条块分割上，我们把条和块并没有横向联系起来，同时我们的一些很多文化部门，也没有联系到其他系统的文化机构。比如说，文化馆、文化站博物馆，并没有和少年宫、工人文化宫、妇女儿童活动中心这些其他的社团，其他的国家社团，他们手里的资源并没有整合起来。所以并没有整合起来的机制，特别是没有把一些高校教育部门，还有各种各样的部门资源，并没有整合起来。这是融入度低。

第三个评估机制有待完善、系统、科学和公众参与。我也看到过各种各样的评估，其实很简单，文化活动也好，设备也好，照几张照片，领导来了合几张影，填几张表就算评估完成了。这个地方到底好不好，而真正它的受众并没有多少话语权，就是公众的参与又是很不够的。所以它评估的系统就很值得怀疑。

所以到了第三点之后，我们再看，最后一个问题突出出来了，就是我们公共文化服务中的供给和老百姓需求中间还有问题，也就是“最后一公里”问题没有解决，也就是公共服务的效能问题，最终发挥怎么样，这一点很值得我们去探讨。

大家看这张图片，这是一个晚会的图片，同志们看看这个晚会的图片，想想这是在那举行的晚会。这是在胡同里举办的一场晚会。为什么这么一场晚会只能举办在胡同里呢，实际上我在北京昌平区一个城边村拍到的照片。这个村里面和北京的城边村是一样的，90%的居民是外来人口，只有10%是本地人口，而我们的服务设施都是为本地人口服务的。这样有一个服务外来工的打工妹组织，叫木兰花开。他们就想组织居住在这个村里打工妇女和孩子们，在中秋节举办一场晚会。就向村里借村里文化广场，村里文化广场不借给它，说我为什么要借给你，你是谁，我的工作条例中没有说我必须为你提供服务。所以不肯借给她，所以这家舞台只好搭在胡同里。这个舞台很小，宽就是5米，长也就是3米左右。这几个孩子，两个大人，三个小时一上台，基本上把太子站满了。而且本地的政府部门，工青妇机构，还都不愿意参加。所以他们邀请了镇里的工会，镇的共青团、妇联，加上村委会，都邀请了。结果当时一个也没有到。我因为一直跟他们特别熟，所以我就兴冲冲跑过去，我是那里唯一的每嘉宾，所以我享受了很高的待遇，跟小朋友坐在台下正中间去看。这个让我有了很好观察的机会。所以我一扭头看到我的背后有这么多人在看演出的时候，惊呆了。就是在胡同里，就是这样简陋的环境下，我们看这些孩子连演出服都没有。这种情况下这么多人来观看，兴致勃勃的来看演出。一方面说明民间存在着巨大的文化需求，另外一方面就是我们这样的需求，和我们的公共文化服务体系的建设，中间的不协调、不匹配的现象真的是非常突出的。这是第三点。

四、党的十八大后公共文化服务建设的方向

（一）与国家治理体系现代化相适应

我想说的第四个问题，十八大后公共文化服务建设的方向。我们党的十八大之后，我们党在十八届三中全会、四中全会上，其实都谈到了公共文化服务建设的方向问题。谈到最多的问题就是公共文化服务，我们的文化发展都要和国家治理体系现代化相适应。实现公共文化服务是现代、均等、共享、民主、法治的。所以我觉得我们所要建立了国家治理体系现代化，按照我自己的理解不一定对，跟大家讨论一下。国家现在的治理体系不是过去的管理体系，我们要通过两个方式来进行。第一，就是民主，第二就是法制，就是民主和法制的方式来实现。所以说现代、均等、共享就是民主，实现了民主以后再通过法治的方式把它规范起来。先把人民群众调动起来，在把他规范起来。所以有一些到了地方以后，地方同事告诉我们，我们要让老百姓乐起来、动起来，但是不要闹起来。其实就是这样的一个方向。国家在这样的方向指引下，开始频繁的出台关于公共文化服务建设的各种文件。这个文件在2013年时候，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。2014年初，中央全面深化改革领导小组把十八届三中全会列出的改革措施分解为336项， 其中“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展”作为必须完成的改革任务，列为中央2014年重点督办的80项改革任务之一。

2015年1月14日，中办、国办颁布《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，随文件又出台了《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》。在2015年5月11日，国务院办公厅发布（国办发【2015】37号）正式转发文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局起草的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》与此同时，还出台了一本向社会购买公共文化服务的目录。这就是我们的一些举措。

（二）党的十八大以来中央政策体系中包含的要点

我们看十八大以来中央政策体系中包含哪些要点。第一个要点就是我们的服务目标要均等化。这个目标我们已经提了很多年了，这个目标是现代公共文化服务体系的基本要求。目标的均等化指的是基本公共服务的价值取向和结果状态，其含义就是全体公民不论地域、民族、性别、收入及身份差异如何，都能获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共文化服务。核心是机会和效果均等，而不是简单的平均化和无差异化。我们在这里要建设的公共文化服务，要保的目标，不是说多高的水平目标，而是一个基本的目标，是一个底线的目标。这个中间不能盲目的提的很高，提的很高是让纳税人拿钱。这个东西不见得全是好事。等于给纳税人增加了负担。所以这里说基本的公共文物负责，是保基本的，保底线的，而不是很多层次的文化。保底线、保基本的文化服务，还是要分层次、分阶段，不断完善的。所以我们不要把标准提的太高就是这个意思。

另外就是服务标准化。标准化很重要，也是党中央在十八届三中全会以后提出的一个重要的方向。就是政府保障的标准化、设施建设的标准化、管理和服务的标准化、考核评价的标准化。它是一套服务考核的标准体系。所以包括三个问题，第一指的是建立全国性的基本统一的服务标准体系，第二是建立与之配套的地方标准和行业标准，第三它的标准调整动态机制。不是建了标准就万事大吉了，要根据情况的发展里调整标准。这是第二条服务的标准化。

第三个服务供给主体多元化和方式多样化。过去在文革之前，我们所建立的这样一套群众文化工作体制，讲的是政府来操办政府全面的领导。现在我们已经进入到了一个市场经济社会。所以政府的全面大操大办、大包大揽的来办文化，我们发现好虽然是好，但是花钱多、钱还未必花到正地方。因为它是不可能满足每一个公民不同的文化需求的。所以这个时候政府要从这样一种管办不分，大包大揽的工作状态中解脱出来。让自己成为一个管理人才。所以这样说，管理人才，按照管理人才的说法，我们现在的公共文化服务，要从过去的管文化到办文化转变，从管微观到管宏观的转变，从管脚下到管天下的转变。所以这三个转变就是给我们提供了一个很重要的思路，我们的公共文化服务，不再简单的是由政府一家大包大揽，独揽的，而是要让它供给主体多元的，服务的方式是多元化的。政府在这里协调、引导、购买和监管。然后全社会参与到公共文化服务的体系建设当中。就是要实现社会化，市场用市场机制方式，实现协调和共享发展。这是社会化。另外就是公众也可以参与。我们所说的社会化，还指的是通过一个盈利机构，通过一家非盈利机构等等，在这里向政府出售社会服务。让政府到社会团体，社会机构当中去购买公共服务，在这个当中会建立一个市场机制，也就是说政府面对这么多机构，这么多团体，它要挑一挑，哪一个才是我想要的服务，哪一种人，哪一个机构才是符合我们政府要求的机构。公众参与这里就不一样了，任何个人都可以通过自己的努力，参与到公共文化服务体系的建设当中，这里实际上是向公民倡导的是志愿精神，让公民能够自我表现、自我教育、自我服务。这是供给方式的多元化。

另外，公共文化服务机构的民主化。公共文化服务是一个公益性的事业，这个公益性的事业，它的本来意思就是公益性益人人，人人办，当然不能政府包揽去办。所以这个当中应该贯穿民主原则。各类机构应该开放、透明，强化社会公众的知情权、参与权和监督权，增加决策透明度。其实就是我们的公共文化服务部门题中应有之义。而以前，恰恰是因为政府包揽了，所以政府把很多问题不透明、不开放，广大公众也缺少知情权、监督权、透明度都不够。是这样的问题。如果我们把它的运行机制民主化，把它的各个环节都置于公众的监督之下，这个时候我们才实现了公共事务公共办的原则。

针对这样的需求，党的十八届三中全会提出了一个很重要的决策，一个举措，就是我们要“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构”，“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。也就是说，把我们的公共文化服务部门，要把它定位，要把它建立成一个法人治理结构，而不简单的是一个政府的工作部门，它是一个法人治理结构，而且还要组建理事会，吸纳各界人士参与管理等等。这就是我们建立公共文化服务体系的运行机制，民主化的一个很重要的特点。

除了民主化之外，法律化也是最重要的。所以我刚才说，要实现国家治理现代化，最重要两点，第一民主，第二法律。法治说的不用太多，它和其他部门的作用实际是一样的。所谓服务管理体系的法治化主要做好这样几项目工作，一是明确政府责任，制定相关工作规则、工作程序和行为规范；二是推动公共文化服务社会化体制、机制改革；三是明确社区公共文化服务机制；四是完善政府购买公共文化服务的法律、监管体制等一系列的制度。这是服务管理体系法治化的问题。

（三）如何提高公共文化服务效能

这个问题当中，最重要的是通过这些工作，要提高提高文化生产力水平，扩大公共文化服务的供给规模，提高公共文化服务效能，是摆在我们面前的新课题。所以这个新课题，首先要实现的是政府的职能转变，要重塑政府的地位。政府原先是管文化的，是管办不分的，条块分割的，现在我们要实现政府对各利益方进行组织聚合、平衡协调的主导性元素，其责任就是依法对文化事务进行设计、组织、协调、监管和评估。因此，推进公共文化服务体系建设，必须推进政府转变职能。

几个转变职能呢？首先政府要高瞻远瞩、顶层设计。也就是说，当政府在做一项决策，在做一项规划的时候，一定要把文化设施，把文化发展考虑进顶层设计当中。说这句话是因为我自己也读过很多本规划书、策划书，看了以后觉得我们对文化的问题设计的不够多，不够完善，设计的还是有一些缺陷的。我们在这个过程中，如何按照国家的规定，把顶层设计做好，其实是一个很重要的事情。文化事务对于一个政府来说，往往是这样一个地位。说起来重要，做起来次要，忙起来就不要了。这样一个东西。文化到底怎么样才能做好呢，首先就是在规划设计中，一定把它做进去。这是第一条。第二就是要完善标准，加强法治。要通过法治的手段，来规范对于文化事务的管理。比如图书馆该有多少册书，普通公民怎么样捐赠自己的著作，普通公民怎么样读书，等等这些都做了一些标准的建设，这才是最重要的。第三就是组织监管、沟通协调，这个也非常重要。第四就是管理体制机制要不断新。所以文化这个东西，有的时候就是有它的当年事，也有百年功，它的长远需求和现实需求在这个过程中要不断的协调两者之间的矛盾。我们看像政府做的这个事务，有很多还是很有起色的。

比如浙江省投入建设的农村文化礼堂，在浙江还有河南省，包括内蒙古都提出了一个新的说法，叫做对于农村建设的十个全覆盖。其中就包括了文化项目的覆盖，这是它在全省做的全覆盖问题。就是文化大礼堂，除了文化礼堂以外，还有文化广场。这是在浙江各村都看到的情景，这样的情景是由政府一手操办的。所以政府掏钱，让你们建设这样的东西，建成了以后，它就是一个大家都共同的文化发展的平台，也是一个公共文化服务基础设施。这是他们在办。

在河南省也是实现了十个全覆盖。这个十个全覆盖看了以后觉得非常有意思。我们看这是一个农村卫生站，在这个村卫生站是这个样子。我当天又到了另外一个村子，看到了跟这个村一模一样的卫生站，完全是用同一张图纸建成的。走进去一看，它所有的比如门诊室、治疗室等等还有其他的设施，是完全一样的。所以在建设上并不只是在建筑上，大家建了同样的医疗设施。而且在人员配备上，也是实现了标准化的。比如它的乡村医生，全部都拉多河南省医学院，医科大学去培训，培训了一万多名，这个县培训了一万多名乡村医生。主要就是提高他们的医疗水平，然后对他们进行考核。考试合格，发给你从业证，并不是搞个什么江湖郎中，在这里就随随便便给别人开药看病的东西。

下面两个我更加惊讶了，这是他们的图书馆，这是一个镇的图书馆800平米，这是一个村的图书馆300平米。也是用一张图纸盖出来的，大小不同而已。整个建筑完全一模一样。我进去看了，它这里面除了藏书量和房间的图书馆的大小，就是活动室的大小不同以外，格局完全一样。这就是用标准化的方式，向农村去灌输现代文明的方式。我们看，当时图书馆、卫生站建设的时候，都在网络上遭到了网友的频繁的攻击。有人说这个就是一个政绩工程，这个就是花架子，完全没有必要盖这么豪华，应该怎么样。但是后来我跟县委书记聊天的时候，他告诉我说，尽管网上有这么多人反对，但是我坚持还是要把这些东西盖在这里，起一个潜移默化的作用。因为这个东西的存在，就给乡村带来了现代文明的气息。我们不指望它当年就发挥多么大的作用，我们要指望它慢慢的发挥作用。事实上，经过了三四年的建设，这个地方已经在民风方面发生了很大的变化。这个是人们讲卫生的场所，下面这个图书馆到了星期六、星期天的时候，来这里读书的孩子真的很多。

除此之外，这个区里还建了村里的图书馆，这两个都是乡村图书馆，都各有自己的个性。根据自己的情况，有个性。真正到了孩子们，特别是一些小孩放假了，双休日的时候，到图书馆看书的人真的就多了。这是我在采访的时候，看到了一对子孙俩，正好就在村庄的图书馆里读书，是个奶奶在读给自己的小孙女，读书的情景。所以我们看把这个文化的标准化做好，让文化设施普惠到普通的民间，到基层，到农村去，这些东西就会慢慢的起作用，会发生一些变化。这是第一条。

第二，我们要在这个过程中，社会怎样参与呢，社会就是政府要引入市场的力量，以政策宏观调控文化市场，释放社会和民间的文化活力。利用市场机制，调动尽可能的社会和个人资源，扩大民办机构和国有文化部门的多样性文化供给，同时利用价格杠杆调节供需，建立起更充满活力、更富有效能、更加开放、有利于文化发展的体制机制。所以我们以前对民间和社会，怎么样跟民间和社会合作，也都有过各种各样的尝试和探索，除了公共财政直接投资之外，我们用一些产业政策来扶持、政府采购、委托生产、特许经营、公共文化服务项目外包等等各种各样的项目，结果后来发现，用政府购买的方式是一个非常便捷的，而且最能够带动文化供给的方式，而且它特别的上劲。其实政府用四两拨千斤的方式就把这个事办好了。像什么特许经营、服务项目外包，往往给大家带来便利的同时，同时总是存在一些问题。我们现在不管那么多，我们就购买，买这个东西，不好行我不买，下回你自己去，我不带你玩了，如此而已。所以我们现在主要是通过政府购买服务的方式来和社会合作。

政府购买服务，买什么呢。就是刚才我说的，政府向社会购买产品、服务项目、服务岗位和评估机制。今年1月份公布的国家向社会购买公共文化服务的意见，这个意见当中主要说，我们向社会主要买三个东西，一个是公益性文化体育产品的创作、传播、组织、承办、运营和管理；二是中华优秀传统文化与民族民间传统体育的保护、传承与展示；三是民办文化体育机构等提供的免费或低收费服务。这正好符合我们所归纳的东西，就是产品、服务、岗位和评估机制。

政府购买公共服务的钱从哪来。这个钱还是政府的财政预算，也就是我们所说的每年财政支出，购买公共文化服务所需资金和别的不一样，不是到商场买一件东西，拿钱去买，而是先列入财政预算，然后各级人大部门批准了预算，然后从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排，不再另行新增经费予以解决。而是我们今年预算多少钱就是多少钱，多一分也没有，这个是一个很严格的制度上安排。

另外就是政府购买公共服务怎么买，以前是这样，要什么提供什么，按照要求提供什么就买。现在不是了。我们买的时候是“自下而上、以需定供”的方式，提供互动式菜单式服务。我们看，实际上是增加了文化接受者，文化受众人的权重。由基层购买者说要买什么，然后政府说行，就按照购买者的要求，向社会买就可以了。

所以引发了第三个问题，政府买的好不好，谁说了算？以前当然政府说了算。现在我们要建立由购买主体、公共文化服务对象以及第三方共同参与的综合评审机制，使验收结果成为约束政府购买公共文化服务效果的重要环节。 在这三方评价中，作为受益主体——人民群众的满意度是评价政府购买公共文化服务的最重要指标。所以，受众的评价，它的权重是很高的。这是社会应该怎么办。

另外就是第三个，发挥运用社会和民间的文化力量。作为公众个人应该怎么办，我们在理论上经常讨论一个问题，说在文化市场中，我们应该把人民看成什么呢？有的人说我们把人民看成一个消费者，这是西方那些现代的文化理论，把公众看成是一个文化的消费者，而这个消费者怎么样，文化发展就是什么样。我们传统的意义上把老百姓看成是文化的接受者，是受教育者。想想我们小的时候，一听说学校包场看电影都很高兴。看完还没有走呢，老师集合的时候就跟同学们说了，好好看电影，回来以后写一篇观後感。就是看电影的热情就被打了折扣。一提到看电影很高兴，看电影写观後感很痛苦，这老师太煞风景了。所以以前是把公众看成是一个受教育者，西方现代文化理论把它看成是一个消费者，是以消费文化为唯一目标。但是我们把文化的接受者，看成既不是受教育的，也不是一种顾客，我们把它看成什么呢，它是我们的主体。也就是说每一个公众都是治理公共事务的主动参与者和社区建设者、活动者。这样一种情况下看，我们所要从事的公共文化服务，其实就是为他而服务的，他才是这样的建设者和一个积极的活动者，它的角色是积极的、主动的、创造的。我们这样又回到刚才所说的文化本身就是一种与生俱来的能力，是人的自然属性和社会属性而拥有的，文化就是处于自然属性和社会属性所拥有的一种人权。

我们怎么理解这样一种人权，其实有一个非常现成的例子。广西壮族一个民歌手刘三姐的故事，大家知道广西壮族地区流传很多刘三姐的歌、刘三姐的故事。传说刘三姐唱歌时候也要开演唱会的，那天说好刘三姐要准备在山上的茶园里开演唱会，乡亲们听说这个消息以后，高兴的奔走相告。然后在家里蒸了几个窝窝头，拿一个旧包袱包上窝窝头，然后说走啊走啊，听三姐唱歌去。于是来到三姐唱歌的茶园里，三姐唱歌根本不收门票，而且唱歌感谢大家。她说，多谢了四方众乡亲，我今没有好茶饭，只有山歌敬亲人。三姐唱，老百姓四面八方的乡亲都来听。唱的高兴时候大家跟她对歌、唱和，这是一场何等的音乐盛会，等听完了歌，窝窝头也吃完了，乡亲们心满意足回家去了。从始到终没有发生任何一点经济上的来往。这就是文化。

我们看，文化活动的本质不是金钱，更不是政治，而是与生俱来的一种能力。当然，随着社会的发展，我们必须通过意识形态的灌输，通过意识形态和民众的互动，建立整个社会的核心价值观，建立公序良俗，建立良好的道德伦理的社会氛围。

这都是我们后来才发展出的新的功能。但是开始，我们最早的功能就是人民群众想，人民群众有这样一种文化需求，有这样一种文化的能力。所以回到初心，最近总是谈回到初心的文化，就应该把群众看成是文化的主体。我们在这里给群众搭建公共文化服务的东西，这样一个系统，就是为他搭建平台，并不是说我们在这个过程中，主要是贯彻我们自己的什么东西。而是搭建平台，在搭建平台的过程中，实现我们的主流意识形态和民众自文化需求之间的双向互动。所以我们把它看成主体就是要把他看做文化的主体，贯彻平等、科学、客观的理念和方法，切实履行执政党的文化职责，引导社会文化健康向上、繁荣发展。大家说，你说社会文化需要引导。你一开始政府要办，最后说又需要引导。老百姓中间到底会不会办文化呢。

我也可以跟大家举几个例子。请大家看我的图片，这是我在北京另外一个村子，也是昌平的村子做的调研。这个村子也是城边村，90%的外来人口，10%的本地人口。外来人口文化活动，很难做到由政府直接做好。没有这样的事情，于是社区里有了一些志愿者，成立了一个流动图书室，这个流动图书室，每个星期三的晚上，会搬出一部分书，到村里最繁华的街道上实现免费借书，向公众开放自己的书。当时我们也有点不太相信，我说这样，我既然不相信就到你这来看看。晚上7点半到8点半我和你一起出车，一起给群众提供服务，我看到底有多少人来借书，有没有人来借书。结果我搬了把椅子坐在车子后面，就看人头，来一个我就问，是哪的，做什么的，河北的、甘肃的、陕西的、河南的、四川的，各种各样的人，一个小时之内，一共有20位流动人口来到这里借书还书，来这里聊天。聊天更多的不算了，就是还书、借书20位。所以我就看到了很多特别动人的情景。

比如这是一位来自四川的打工妹，非常的腼腆。她说句话像文字哼哼，我听不见，问她是哪的，说是四川的。我说你来干吗的，我在饭店打工，端盘子的姑娘。我说你来借什么书，我来借经济方面的书。其实她拿走看的就是怎么样养兔子，怎么样种蔬菜之类的书。她希望在这方面能够帮到家里人改变生活环境而已。

这是一位30来岁的年轻人，我们看他的穿戴打扮应该是做IT业的，在这个村子里有很多做IT业的年轻人来这里借书，他已经好几次借书了。夜色降临，天色开始晚了以后，这些书已经在黑夜当中看不见了。又来了一位志愿者，这位志愿者我问他是做什么的，他说在中关村做IT业的，问他家是哪的，他说家是河北的。这些书既然已经看不见了，他非常自觉就把自己手机电池打开，一直举着，站在书的跟前，用这个手机电池照着书的模样，我说小伙子你把头抬起来，我说给你照张相。小伙子给了我一张笑脸，我说你叫什么，他说我在网络名字叫猴哥。他拿着手机照着这些书，我当时非常感慨。他拿着手机照着书，他肯定照亮的是比书还要多的东西。

也是这个村子，元旦的时候，他们想举办一个小型的联欢晚会，因为还有很多外来人口，实际上元旦的时候，没有什么机构，什么组织来给举办联欢晚会。于是社区的志愿者就准备在这里举行一个联欢晚会。也是因为和刚才那家组织同样的遭遇，他们也没有租到村里的文化设施。天气又很冷，他们只好在办公室里举行各种活动，当时这个舞台就是这么小，大家看看，这个舞台只能容下两个人，一个人站着，另外一个人坐着。这个地方再撑不下人了，但是丝毫不影响大家演出的热情。但是在这个办公室里，我回头看到里三层、外三层座的是人，外面站着还有人。你想想想，那是元旦，北京那天冷风艘艘，大家都穿着羽绒服在这里表演，也没有暖气，穿着羽绒服在这里座着。这叫做济济一堂，叫做彼此靠近，相互温暖。这样一个地方但是不影响大家的热情。我们看这个小伙子正在延长一个流行歌曲。这个小伙子我看他的穿戴打扮，其实心里已经把他归类，穿了一个大裤裆的裤子，脖子上挂了一个粗粗的金链子，发型还是乖乖的，但是这个小伙子一看就是混不吝的人。但是还是希望在这里有他的一席之地，所以那天规规矩矩唱了歌，唱的非常好听。社区的原住民，就是本地人，这位大娘，也来凑热闹。在这里唱了几句样板戏。我们看这位姑娘，虽然这个地方很小，但是不影响这位姑娘能够在这里翩翩起舞。我们老百姓当中聪明才智，究竟是什么样的呢？其实我们对这样一种挖掘还真的是很不够的，我们每次在参与民间的活动，都会发现民间真是有能人，有会剪纸的，有会画画的，有会说快板的，会干各种各样的文化活动的人。这些资源利用起来，这就是我们整个公共文化服务取之不尽、用之不竭的力量源泉。所以这个过程中，我们公共文化服务当中，最重要的功能就是要培育我们的新公民，促进公共文化空间发展就是为了促进公民精神发育成长。所以在这个过程中，我们一定要找好政府的位置，决定好政府应该采用什么样的态度。

我经过将近十来年的调研，得到了这样一个结果，就是政府应该采取什么态度呢，就是：关心而不是操操心，支持而不是扶持，放手而不是放任。关心而不是操心，我们关心他不是仅仅是把持着，操心这操心那，操心的非常具体，关心就足够了。另外就是支持而不是把持，我们的文化应该放心让人民群众自己去做，但是这个当中，我们只要支持它，把好方向问题。而不是扶持是政府什么都管。另外就是放手而不是放任，不是放任他有一些坏的东西出现，而是放手让他干，但是一定要把握好最核心的东西，把握好内容的到底。我们的目的就是让人人都能在“自我表现、自我教育、自我服务”中得到满足、提高，获得发展机会，共享共建社会主义文明成果，创造美好的文化未来。这就是我今天要讲的内容。