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全面推进依法治国

浏览次数:402      日期:2017-11-10

全面推进依法治国

任进

国家行政学院法学部教授、博士生导师

大家好,今天各位介绍的题目叫“全面推进依法治国”。在201410月,在北京召开了具有伟大历史意义的十八届四中全会,这次全会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,习近平总书记在会上对这个《决定》作了说明。所以,今天我结合学习十八届四中全会通过的《决定》和习总书记关于这个《决定》的说明向各位介绍学习体会。

准备介绍这三个方面的问题。先介绍全面推进依法治国的提出和伟大的意义;第二,介绍全面推进依法治国的目标、原则、任务和重点工作;最后谈一下,全面推进依法治国要处理好的几个关系。

一、全面推进依法治国的提出和意义

(一)依法治国的提出和全面推进

先讲第一个问题,全面推进依法治国的提出和意义。四中全会通过了《全面推进依法治国的决定》,其实依法治国并不是在四中全会里第一次提出来的。早在1997年召开党的十五大的时候,十五大的报告里面就确立了我国要推进依法治国,建设社会主义法治国家。

特别是在1999年九届全国人大二次会议通过了对1982年宪法的第三次修改,那在修正案里就明确了中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家,并将它写进了宪法的第五条。因此,依法治国是我们宪法的一项重要原则。

那在十八届四中全会专门讨论依法治国的问题,而且通过了《关于全面推进依法治国重大问题的决定》。那为什么要在党的十五大已经提出推进依法治国,建设社会主义法治国家十七年以后,中共中央还要真正召开一次全会来讨论全面推进依法治国,而且还专门通过了一个《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

(二)全面推进依法治国的意义

我们来看一下四中全会的《决定》中对这个问题是如何阐述的。四中全会指出:全面推进依法治国是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和重要的保证。所以,全面推进依法治国是推进国家治理体系现代化的需要。

从世界各国的情况来看,法治的英文是RULE OF  LAW,它是世界各国通过实践总结出来的治国原理。那法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。那全面推进依法治国,是我们完善和发展中国特色社会主义,推进国家治理体系现代化的重要方面,也是解决党和国家面临着发展、改革一系列重大问题,解放和增强社会活力,促进社会公平正义维护社会和谐稳定,确保党和国家长治久安的根本要求。

要推动我国经济社会持续、健康地发展,不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景,就必须全面推进依法治国,建设社会主义法治国家。从法治上为解决这些问题提供制度化的方案。所以,从这个意义上说,时隔17年以后,中共中央在《决定》里面又作出要全面推进依法治国,主要是在新形势下提出了要推进国家治理体系现代化。那为了实现国家治理体系的现代化,就必须实现法治的现代化,要更加重视法治的作用,这是第一点。

第二点,全面推进依法治国也是实现“两个一百年”的需要。党的十八大提出来,到2020年全面建成小康社会,再经过几十年的奋斗,我们到2050年左右的时间,在我们建国的100周年左右的时间,我们要实现中华民族伟大复兴的中国梦。我们要在中国共产党领导下,战胜困难,再实现“两个一百年”的奋斗目标。

所以全面推进依法治国,关系到我们党执政兴国,关系人民幸福安康,关系党和国家长治久安的重大战略问题。

要实现党的十八大和十八届三中全会作出的一系列的战略部署,全面建成小康社会,全面深化改革,实现中华民族伟大复兴的中,就必须在全面推进依法治国上作出总体部署,采取切实有效的措施,迈出坚实的步伐。从这个意义上说,全面推进依法治国也是全面建成小康社会,实现中华民族伟大复兴中国梦的需要。

第三点,全面推进依法治国也是全面深化改革的需要。那习近平总书记曾说过,改革和法治如车子双轮,鸟之两翼,所以必须在全面建成小康社会的进程中全面推进依法治国,而且要在全面推进依法治国的过程中来深化改革。

当前,我国正处于社会主义初级阶段,全面建成小康社会进入到决定性的阶段,改革进入到攻坚期和深水区,党面临的改革发展稳定任务之重前所未有,面临的风险、矛盾和挑战之多也前所未有。随着经济体制、社会结构、利益格局、思想观念的变化,要更好地凝聚改革共识,协调利益关系,就必须不断地推进改革,而要推进改革,就必须凝聚社会共识,找到一个大家都能够接受的最大公约数。那这个公约数是法治,所以必须更加注重发挥法治的作用,通过法治来把改革的力度、发展的速度和社会各界可以接受的程度结合起来,综合考虑最广大人民的根本利益,现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系,从这个意义上说,全面推进依法治国也是全面深化改革的需要。

最后,全面推进依法治国也是以习近平为首的党中央“四个全面”的重要方面,是“四个全面”战略布局的重要方面。国外评价习近平是在毛泽东和邓小平之后中国第三个最具权威和魄力的政治领袖。习近平总书记为首的党中央有两个政治抱负。第一,重新振兴中国共产党,保证社会主义红色江山不变颜色;第二,带领中国人民走出改革发展的困局,实现中华民族伟大复兴的中国梦。那四中全会强调的“三个全面”,全面建成小康社会,全面深化改革,全面推进依法治国。那习近平总书记在201410月份,在江苏考察的时候又提出,要全面从严治党。那从这“四个全面”的战略布局当中,全面推进依法治国具有重要的意义。那全面推进依法治国也是以习近平为首的党中央治国理政、战略布局的重要方面。而对于全面建成小康社会,对全面深化改革和全面从严治党具有特殊的意义。

总之,全面推进依法治国是新一届党中央战略布局的一个重要的方面,特别是十八大以来,习近平总书记至少在二十多个讲话当中都强调了依法治国的重要性,习近平的治国理政思路,无论是改革还是反腐败都强调要在法治的框架下进行。

那四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》有这么几个特点:

第一个特点,此《决定》贯彻了十八大以来中央的工作部署,体现了“三个全面”,其实是“四个全面”的战略布局的逻辑联系。

第二个特点,体现了推进各个领域改革发展对提高法治水平的要求,而不是就法治论法治。

第二个特点,反映了法治工作的基本格局,从立法、司法、执法、守法四个方面作出部署。

第四个特点,坚持改革方向,问题导向,适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,直面法治建设的突出问题,回应群众的期待,力争提出对依法治国具有重要意义的战略举措。

第五个特点,立足我国国情,从实际出发,坚持走中国特色社会主义法治道路,既与时俱进又体现时代精神,而不照搬照抄别国的模式。

总之,四中全会提出全面推进依法治国的战略部署,是对党的十五大以来依法治国理论与实践的深化与发展。它鲜明提出坚持走中国特色社会主义法治道路,建设中国特色社会主义法治体系的重大的论断,明确建设社会主义法治国家的性质、方向、道路和抓手,有力地回应了社会各界对法治建设的关注与期待,表明党中央全面推进依法治国的坚定决心,而充分表明我们党治国理念已经达到了一个崭新的境界,标志着社会主义法治国家进入到一个新的历史阶段。

四中全会《决定》明确了全面推进依法治国的指导思想、基本原则、总体目标和重大任务,为全面推进依法治国指明了努力的方向和前进的目标,将极大统一全党全国各族人民的思想和意志,汇聚全面推进依法治国强大的正能量。前面介绍了四中全会提出全面推进依法治国的背景和重大意义。

二、全面推进依法治国的目标、原则和重点工作

(一)全面推进依法治国的总目标

接下来是第二个问题,四中全会通过的《决定》里确定的全面推进依法治国的总体目标、基本原则、主要任务和重点工作是什么。那四中全会通过的《决定》提出了全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,并对这个总目标作了阐释,这是在中国共产党的领导下坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系,高效的法治实施体系,严密的法治监督体系,有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系。另外,还明确坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。那四中全会通过的《决定》还明确了我们其他方面的一些基本要求。

全面推进依法治国的总目标,提出这个总目标,既明确了我们全面推进依法治国的性质和方向,又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手。它向国内外鲜明地宣示了我们将坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。中国特色社会主义法治道路是社会主义法治建设成就和经验的集中体现,是建设社会主义法治国家的唯一正确的道路,在走什么样的道路的问题上,我们必须向全社会释放一个正确而明确的信号,要指明全面推进依法治国的正确方向来统一全党、全国各族人民的思想和行动。

另外,四中全会提出的全面推进依法治国的总目标明确了全面推进依法治国的总抓手。那全面推进依法治国涉及到很多方面,在实际工作中必须要有一个总的布局和牵引各方的总抓手,这个总抓手是建设中国特色社会主义法治体系,依法治国各项工作都要围绕总抓手来谋划和推进。

四中全会提出的全面推进依法治国的总体目标是建设社会主义法治国家,建设社会主义法治体系,它是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,也是全面推进依法治国的必然要求。那这个总目标的提出有利于在法治的轨道上推进国家治理体系和治理能力的现代化,有利于全面深化改革,在总体框架内来全面推进依法治国的各项工作,有利于在法治的轨道上不断地深化改革。所以,明确全面推进依法治国的总体目标具有重要意义。

(二)全面推进依法治国的基本原则

四中全会的第二个方面是它明确了全面推进依法治国的基本原则,这是坚持中国共产党领导,坚持人民主体地位,坚持法律面前人人平等,坚持依法治国与以德治国相结合,再是坚持从中国的实际出发。这五项基本原则的意义是不一样的。那坚持中国共产党领导,它是明确了全面推进依法治国的政治保证问题。那坚持人民主体地位,它是明确了全面推进依法治国的力量源泉。再是坚持法律面前人人平等,它体现了我们全面推进依法治国的价值追求,那坚持依法治国和以德治国相结合,它是为我们提供了全面推进依法治国的精神支撑和社会氛围的问题。最后,坚持从中国的实际出发,它就解决了一个我们全面推进依法治国的实践基础的问题。这五个原则的提出回应了社会普遍关心的涉及全面推进依法治国的方方面面的重大理论与实践问题,是全面推进依法治国的基本遵循。所以,《全面推进依法治国的若干重大问题的决定》,它明确了全面推进依法治国必须遵循的五项基本原则,它将指导着我们在全面推进依法治国的过程中的基本遵循。

(三)全面推进依法治国的重点工作

第三,《全面推进依法治国若干重大问题的决定》还明确了我们全面推进依法治国的重大任务,这个重大任务是这六个方面:第一,完善以宪法为核心的社会主义法律体系,而且这个法律体系是具有中国特色社会主义法律体系,加强宪法的实施。第二,深入推进依法行政,加快建设法治政府。第三,保证司法公正,提高司法公信力。第四,增强全民法治观念,推进法治的社会建设。第五,加强法治工作队伍建设。第六,要加强和改善党对全面推进依法治国的领导。这六个方面都很重要,那今天我就全面推进依法治国这六个方面的重大任务,重点向大家介绍四个方面的工作。

第一个,四中全会提出来健全宪法实施和监督制度。宪法是国家的根本法,那1982年宪法经过四次部分内容的修改,现在是我们的现行宪法。那宪法在推进依法治国的进程中具有特别重要的意义。法治权威能否树立起来,首先要看宪法有没有权威,必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项,抓紧抓好,切实在宪法的实施和宪法的基础上下功夫。三中全会提出,要进一步健全宪法实施,监督机制和程序,把宪法实施提高到一个新的水平。四中全会进一步提出,要完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制,要加强备案审查制度和能力建设,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。四中全会还把每年的124号,即1982年宪法在五届全国人大五次会议上通过了那一天是1982124号作为“国家宪法日”,而且全国人大常委会已经在2014年的111号通过一个决定,就把每年的124号设为“国家宪法日”。另外,四中全会还提出来要在全社会普遍开展宪法教育,弘扬宪法精神。

那要提出建立宪法宣誓制度。宪法宣誓制度是世界各国大多数的有成文宪法的国家所采取的一种制度在有成文宪法的国家之中,大多数的宪法都规定国家公职人员必须宣誓、拥护或效忠宪法。但关于宪法宣誓的主体、内容、程序,各国做法不一,一般都是在有关工作人员开始履职之前或就职的时候举行宣誓,四中全会规定,凡经人大及其常委会选举或决定任命的国家工作人员正式就职时,公开向宪法宣誓。将来全国人大常委会会以适当的方式确定这一重要的制度,这样做有利于彰显宪法的权威,有利于增强公职人员的宪法观念,激励公职人员忠于和维护宪法,协调有利于在全社会增强宪法意识和法治观念,树立宪法的权威。

我们党和国家领导人在就职的时候也做过类似的宣誓,如2013317号,在十二届全国人大一次会议闭幕会上,当选国家主席的习近平就发表了就职演讲,他这个就职演讲虽然不叫宪法宣誓,但其实它也是一个宪法宣誓。国家主席习近平指出,他说:“我深知担任国家主席这一崇高任务使命光荣,责任重大,我将忠实履行宪法赋予的职责,忠于国家,忠于人民,恪尽职守,夙夜在公,为民服务,为国尽力,自觉接受人民的监督,绝不辜负各位代表和全国各族人民的信任和重托。”另外,国务院总理李克强,还有全国人大常委会委员长张德江也作了类似的就职演讲。

那四中全会通过的《决定》第二个重点工作是要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。那新中国以来,特别是改革开放以来,经过长期努力,我们已经如期形成了中国特色社会主义法律体系,国家生活、社会生活的各个方面,总体上实现了有法可依。中国特色社会主义法律体系以宪法为统帅,以宪法相关法,民法、商法、行政法、经济法、社会法、刑法、行政法、诉讼及非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干,有法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例等多个层次的法律规范组成。

那社会主义法律体系已经在2010年如期形式了。那社会主义法律体系的形成只是实现了立法工作的阶段性目标,并不意味着立法任务的终结。所以党的十八大提出,要完善中国特色社会主义法律体系。那一方面,这个法律体系不是静止不动的,而是不断发展的,它本身要不断地向前发展。另外一个,实践的发展永无止境,所以立法工作也永无止境,所以这个立法还要随着时间的发展而发展。有的法律法规为了全面反映客观规律和人民的意愿,针对性和可操作性不强,立法中部门化的倾向,争权诿责的现象仍然比较突出。伴随着改革的发展和民主政治的进程,完善法律体系将是全面推进依法治国的长期的任务。正是因为如此,四中全会《决定》里提出:法律是治国之重器,良法是善治之前提,所以要推进科学立法、民主立法,这是完善法律体系的根本途径。那科学立法的核心在于尊重和体现客观规律,民主的立法的核心就在于为了人民,依靠人民,所以要完善科学立法,民主立法的机制,创新公众参与立法的方式,广泛听取各方的意见和建议。

四中全会《决定》提出,要明确立法的权力边界,从体制机制和工作程序上有效地防止部门利益和地方保护主义法律化。

一是要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。要建立由全国人大相关专门委员会、全国人大、法工委常委会、法工委组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案的制度,增加有法治实践经验的专职常委比例,依法建立专门委员会、工作委员会、立法专家顾问制度。

二是要加强和改进政府立法制度的建设,完善行政法规规章,制定程序,完善公众参与,政府立法,重要的行政管理法律法规,由政府法治机构组织起草,对于部门间争议较大的重要立法事项由决策机关引入第三方评估,不能久拖不决。

第三,要明确地方立法权限和范围,禁止地方自发带有立法性质的文件。那根据四中全会的决定的要求,十二届全国人大三次会议对于2000年通过的立法法进行的第一次修改,这次修改了很重要的方法是明确了地方立法的权限了范围,把过去较大市的范围由49个扩大到235个,就增加到了235个有立法权的设区的市。另外还增加了4个不设区的市,即广东的中山、东莞,海南的三沙和甘肃的嘉峪关,所以就扩大了有立法权的较大市的范围。并且还明确了这些执行地方性法规的范围,主要是在城市建设、城市管理以及历史文化保护和环境保护等方面。

那另外一点也很重要,在我国法律是对全体公民的要求,还有党内法规制度,这是对全体党员的要求,而且四中全会提出的总体目标是要形成党内法规体系和完备的法律规范体系。所以,党内法规体系和完备的法律规范体系之间具有密切的关系,在我国,法律是对全体公民的要求,党内法规是对全体党员的要求,而且很多方面党内法规比法律的规定还严格。中国共产党是中华民族的先锋队,中国人民的先锋队,也是中国工人阶级的先锋队,所以对党员的要求应该更严。全面推进依法治国,必须努力形成国家的法律法规体系和党内法规体系,这两个方面要相辅相成,互相促进来互相保证。

四中全会通过的《决定》的第三个方面的重点工作是要深入推进依法行政,加快建设法治政府。那我们说法律的生命在于实施,法律的权威也在于实施,天下之事不难于立法,而难法法之必行。有了法律,如果得不到实施,束之高阁,或实施不力,做表面文章,那制定再多的法律也是一纸空文,无济于事,所以四中全会提出来,要全面推进依法治国,在此基础上,我们要深入推进依法行政来加快建设法治政府。所以,以习近平为首的党中央对法治政府的建设非常重视。

习近平总书记指出,行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头严格执法,维护公共利益,人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律,既不能以权压法,以身试法,也不能法外开恩,徇情枉法。所以要提高运用法治思维和法治方式的能力,努力以法治凝聚改革共识,规范发展行为,促进矛盾化解,维护社会稳定。四中全会《决定》提出了我们全面推进依法治国的一个重要领域是深入推进依法行政的重要任务。

习近平总书记在四中全会的《决定》的说明当中专门强调,政府是执法主体,对于执法领域存在的执法不一,执法不严,违法不究,甚至以权压法、权钱交易、徇情枉法等突出问题,老百姓深恶痛绝,必须下大气力解决。

四中全会在推进依法行政,加快建设法治政府方面提出了基本要求。各级政府必须在党的领导下,在法治的轨道上开展工作,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。四中全会就明确了我们加快建设法治政府的基本要求,是六个方面:职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。那有人会问,依法行政,过去叫全面推进依法行政,现在叫深入推进依法行政,过去叫建设法治政府,现在叫加快建设法治政府。可见我们现在比过去的提法就更加地深入,也提出了更高的要求。那依法行政主要是对行政机关的行为规范的要求。那法治政府的建设更多是对于政府体制机制方面的要求,法治政府建设是依法行政的一个要实现的目标。

那四中全会《决定》提出了一些深入推进依法行政,加快建设法治政府的重要措施。第一,全面依法履行政府职能,推进机构职能、权限、程序责任的法定化,规定坚持法定职责必须为,法无授权不可为,勇于担当,勇于负责,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政怠政,坚决惩处失职渎职,行政机关不得法外授权,没有法定依据,行政机关不能作出减损相对人权力和增加相对人义务的决定,要推行政府权力清单制度,坚决消除权力寻租涉足的空间。行政机关的行政权是一把“双刃剑”,如果它正确地运用,可以增加公共利益,保护社会的秩序,维护相对人的合法权益。如果行政权的运用失当,也会造成不良的影响,所以必须要强化对于行政权运行的监督制约监督。四中全会提出来,坚持法定职责必须为,是为了防止不作为,懒政怠政、失职渎职。四中全会还提出来,要坚持法为授权不可为,要厘清政府与市场的边界,更好地发挥市场配置资源的决定性作用,防止行政机关的乱作为。这些都对行政机关依法地、正确地、全面地履行政府职能,提出了基本的遵循。

四中全会还提出来要推行地方政府部门权力清单制度。我们最近看到,33号,中共中央办公厅、国务院办公厅已经印发了《关于推行地方政府工作部门权力清单制度的指导意见》,明确了地方政府部门推进权力清单制度的基本原则、程序和主要任务。

那全面推进依法治国,四中全会的《决定》里面的第二个方面是提出来,要建立行政机关内部重大决策合法性的审查机制,积极推行政府法律顾问制度。要建立重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制。行政权的运行可以分为决策、执行和监督等环节,在行政权的决策环节是要防止违法决策和随意决策,防止拍脑门决策。另外还要建立对重大决策的责任追究制度和责任倒查制度,防止拍脑门决策,拍胸脯保证,拍屁股走人,提出来我们要坚持依法决策,依法决策的程序是要公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定。

第三个方面,那四中全会还提出来,我们要推进综合执法,理顺城管执法体制,完善执法程序,建立执法全过程的记录制度,严格执行重大执法决定法制审核制度,全面落实行政执法责任制。四中全会《决定》在深入推进依法行政方面的第四个任务是,提出来加强对政府内部的权力制约。过去强调对政府的监督,我们有人大的监督、政府层级的监督、专门的监督、法院检察院诉讼方面的一些监督,另外还有民主监督和社会监督,但对政府内部权力的监督还不够,所以四中全会这次强调,要加强对政府内部权力的制约,对于财政资金的分配使用,对国有资产的监管,政府的投资、政府的采购,公共资源转让,公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权,分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用,完善政府内部层级监督和专门监督,保障依法独立行使审计监督权。

第五个方面提出来要全面推行政务公开,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开,而且要重点推进财政预算,公共资源配置,重大建设项目的批准和实施,社会公益事业的建设等领域的政府信息的公开,那这些措施都有很强的针对性,也同党的十八届三中全会的精神一脉相承,对法治政府建设都具有非常重要的意义。

四中全会通过的《决定》的重点任务的第四个方面是要保证司法公正,提高司法公信力。司法是维护社会公平正义的最后一道防线,公正是法治的生命线,司法公正对于社会公正具有重要的引领作用,司法不公对于社会公正具有致命的破坏作用。早在几千年,中国古代的这些典籍里面对于“法”就有明确的说明,那在《说文•廌部》里面,对于中国古代的“法”是这么解释的,它说:“灋者,刑也。平之如水。”廌是一个独角兽,所以“廌所以触不直者去之,从去”,所以“法”这个字本身是公平和公正的象征,所以从中国古代的传统文化里面,我们就可以得出法的核心价值追求是公平公正。所以司法机关的工作的核心价值是要追求公平公正。当前司法不公,司法公信力不高的问题十分突出,一些司法人员作风不正,办案不严,办金钱案、人情案、关系案等。群众对司法不公和腐败问题反映强烈,司法不公的深层次原因,一是体制不健全,二是体制不科学,三是体制不完善。所以要提高司法公信力,就必须加强司法的公正。

习近平总书记在全会的《决定》的说话当中,他多次指出,他引用了英国培根的一句话,培根说,一次不公正的审判其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪是无视法律,就像污染了河流的河水,但不公正的审判是毁坏法律,就像污染了河水的源头。所以,司法公正对于社会公正具有特别重要的意义。党的十八届三中全会对于司法领域存在的突出问题提出了一系列的改革措施。如推动省以下法院、检察院人财物统一管理。再如,提出健全司法权力运行机制。再如提出要完善人权司法保障制度。那在十八届三中全会的指导下,司法体制和司法运行机制的改革正在有序推进。

那这次四中全会《决定》在三种全会《决定》的基础上,对保障司法公正,提高司法公信力作了跟深入的部署。如为了确保依法独立公正行使审判权和检察权,四中全会《决定》规定:要建立领导干部干预司法活动,插手具体案件的记录通报和责任追究制度。要健全行政机关依法出庭应诉,支持法院受理行政案件,尊重并执行法院生效裁判的制度,建立健全司法人员履行法定职责,保护机制等来确保法院检察院依法独立公正行使审判权和检察权。

再如,为了优化司法职权配置,四中全会《决定》提出来,要推动实行审判权和执行权相分离的司法体制改革试点,要统一刑罚执行体制,探索实行法院、检察院司法行政事物管理权和审判权、检察权相分离,要变立案审查制为立案登记制等,都体现了优化司法职权的配置方面的要求。

再如,为了保证人民群众参与司法,四中全会《决定》提出,完善人民陪审员制度,扩大参审范围,推进审判公开、检务公开、义务公开、警务公开,建立生效法律文书统一上网和公开查询制度等,全会决定还就加强人权司法保障以及加强司法活动的监督提出了重要的改革措施。

再如,为了推动审判机关重心下移,就地解决纠纷,方便当事人诉讼,保证最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释,审理对统一法律适用有重大指导意义的案件,四中全会《决定》提出来,最高人民法院设立巡回法庭,设立跨行政区域重大行政和民商事案件。那现在我们看到,全国人大常委会已经决定在辽宁的沈阳和广东的深圳设立了最高人民法院的两个巡回法庭,这样做有利于最高人民法院发挥监督指导全国法院工作的职能,也有利于方便群众诉讼来维护社会的稳定。

再如,随着社会主义市场经济深入的发展和行政诉讼的出现,跨行政区划,乃至跨境的案件越来越多,涉案金额也越来越大,导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件的处理,甚至利用职权和关系插手案件的处理,造成了相关诉讼出现主客场这种现象。

所以四中全会为了解决这一问题,就提出要探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,这样做有利于排除对审判工作和检察工作的干扰,有利于保证法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权。还有是现在的检察机关对于行政违法行为的监督,主要是依法查办行政工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职、侵权等职务犯罪案件,这个范围是比较狭窄的。而实际情况是,行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数,更多的是不作为、乱作为。

所以四中全会针对这一问题提出来,检察机关在履行职责中,发现行政机关违法行使职权或是不行使职权的行为,应当督促其纠正。那作出这样的要求,目的是要使检察机关对在执行办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议,并且督促其纠正,来流转一些地方和部门的行政乱象,防止一些行政机关苗头性的问题,最终演变成为犯罪,特别是刑事犯罪。那这项改革要从建立督促检察制度,完善检察建议工作机制方面入手,这些将来有利于法院、检察院来加强对行政机关的监督,来促进行政机关及其工作人员严格依法行政。

另外,在现实生活中,对于一些行政违法案件或不作为的案件造成对国家社会公共意义侵害或侵害危险的案件,如国有资产的保护、国有土地使用权的转让、生态环境和资源保护等,由于和相对人(公民、法人和其他组织)没有直接的利害关系,这样就使他们没有办法提起公益诉讼,导致这些违法行为得不到及时的纠正,缺乏有效的司法监督。所以,四中全会就要求要探索建立由检察机关提起公益诉讼的制度,将来有利于来优化司法职权的配置,完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设,促进行政机关依法行政,来促进社会上的相对人来严格守法。

另外还有一点也非常重要,四中全会《决定》提出了,要建立以审判为中心的司法制度改革。我国的刑事诉讼法规定公检法三个机关在刑事诉讼活动中各司其职,互相配合,互相制约,符合中国国情,具有中国特色,必须坚持。同时,在司法实践中存在着办案人员对于法庭重视不够的问题,常常出现一些关键性的证据没有收集或没有依法收集,进入庭审的案件就没有达到案件的事实清楚、证据确凿充分这样的法定要求,往往使这个案件没有办法顺利地进行。

所以,四中全会《决定》提出,要推进以审判为中心的诉讼制度改革,目的就在于促使办案人员建立起办案必须经得起法律检验的理念,确保侦查、检察、起诉的案件事实经得起法律的检验,经得起历史的考验,那这项改革有利于促使办案人员增强责任意识,通过法庭审判的程序公正来实现案件裁判的实体公正,有效地防范冤假错案。我们过去往往是强调以侦查为中心的,那如果侦查这个环节出现了问题,那很可能就会一步做错,后面步步做错,所以要围绕以审判为中心来推动诉讼制度的改革,这也是为了防止出现冤假错案,使这些案件的事实经过庭审以后经得起法律的检验。所以,四中全会对于推进司法公正,提高司法公信力方面作了许多实质性的规定,这些都对我们推进依法治国具有重要意义。

还有一点也是这次四中全会推动的《决定》里面很重要的一项内容,即增强全民法治观念,推进法治社会建设。全面推进依法治国,除了前面说的国家机关要发挥他们的作用以外,另外,还必须重视社会各界这些机关和社会组织、企事业单位、公民个人当中的作用。除了要科学的立法,完善的立法,严格的执法,公正司法之外,还必须要做到全民守法,这四个领域缺一不可。那全民守法就表现在全社会的成员要尊法、信法、守法、用法,要提高依法维权的意识。可目前我国部分社会成员尊法、信法、守法、用法,依法维权的意识不强,一些国家工作人员,特别是一些领导干部依法办事观念不强,能力不足,知法犯法,以言代法,以权压法,徇私枉法的现象仍然存在。法律的权威源自人民内心忠诚的拥护。那法律的威力出自人民内心真诚的信仰。所以人民的权利要靠法律保证,法律的权威要依靠人民来维护。

四中全会提出来,必须弘扬法治精神,建设法治文化,增强全社会厉行法治的积极性和主动性,形成守法光荣,违法可耻的社会氛围,使全体人民成为社会主义法治的忠实崇尚者,自觉的遵守者和坚定的捍卫者。

四中全会还提出来,建设法治社会的主要任务。首先是要抓住领导干部这个关键少数,在2015年的2月初,在中共中央党校举办了省部级领导干部贯彻实施十八届四中全会的研修班,在这个班上,习近平总书记发表了重要讲话,他提出来要抓住领导干部这个关键的少数,要推动全社会树立法治意识,深入开展法治宣传教育,要坚持把领导干部带头学法、用法、尊法,模范守法作为树立法治意识的关键。所以,党的十八届四中全会通过了《全面推进依法治国的决定》。要贯彻此《决定》,很重要的一个方面是要抓住领导干部,特别是高级领导干部的这个关键的少数,因为政治路线确定之后,干部是决定因素。所以,我们要加强法治社会建设的首要任务是提高领导干部的法治观念与法治思维的能力。

另外,还要把法治教育纳入到国民教育体系和精神文明的创建内容,要加强公民的道德建设,弘扬中华优秀传统文化,增强法治的道德底蕴,强化规则意识,倡导契约精神,弘扬公序良俗,推进多层次、多领域的依法治理。前面介绍了《全面推进依法治国若干重大问题决定》里的六个方面的重要任务和五个方面的重点工作。

三、全面推进依法治国要处理好几个关系

(一)党的领导与依法治国的关系

接下来谈第三个问题,如何处理好全面推进依法治国涉及到的几个关系问题。全面推进依法治国是一个系统工程,它是国家治理领域的一场广泛而深刻的革命,涉及到方方面面复杂的关系,所以要前面推进依法治国,我们必须正确地认识和处理好以下几个关系。

第一个关系,党的领导和依法治国的关系。党的领导和依法治国的关系是法治建设的核心问题,全面推进依法治国这件大事能不能办好,最关键是方向是否正确,政治保证是不是坚强有力,具体来说是要坚持党的领导,坚持社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论。

党的领导是中国特色社会主义法治最本质的特征,也是社会主义法治最根本的保证。中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础,是全面推进依法治国的根本制度保证,那中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑,是全面推进依法治国的行动指南。那样这三个方面是中国特色社会主义法治道路的核心要义,它规定和确保了中国特色社会主义法治体系制度的体系与前进的方向。

那四中全会《决定》明确提出:坚持党的领导是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在,命脉所在,是全党全国各族人民的利益所在,幸福所系,是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。四中全会《决定》围绕加强和改进党对全面推进依法治国提出了“三个统一”、“四个善于”,并且作出了系统的部署。

习近平总书记在这次会上提出,要把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机地结合起来,这是社会主义法治建设的一条基本经验,我国的宪法以根本法的形式反映了党领导人民进行革命建设改革取得的成果,确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的的领导地位,对于这一点要理直气壮、大张旗鼓地讲,要让干部群众清楚社会主义法治的本质特征,做到正本清源,以正视听。

那四中全会《决定》里面提出了加强党对法治工作领导的主要任务,如提出要健全党领导依法治国的制度和工作机制,完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序,加强对全面推进依法治国的统一领导、统一部署、统筹协调。如提出来各级人大、政府、政协、审判检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法和法律。如提出要提高党员干部法治思维和依法办事的能力,把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系。

习近平总书记在2月初中央党校的省部级领导干部学习贯彻实施四中全会的精神的研讨班上发表了重要讲话,他说,推进依法治国,方向要正确,政治保证要坚强,它的领导是社会主义法治最根本的保证,我们要坚持中国特色社会主义法治道路,本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现。我们要发展中国特色社会主义法治理论,本质上是中国特色社会主义理论体系在法治问题上的理论成果,我们要建设的中国特色社会主义法律体系,本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。

他还说,中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,处在总揽全局,协调各方的地位。社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治,法律是党的主张和人民意愿的统一体现,党领导人民制定宪法和法律,党领导人民实施宪法和法律,党自身必须在宪法和法律的范围内活动,这是党的领导的体现。

(二)依法治国与改革的关系

全面推进依法治国要处理好的第二个关系是要处理好依法治国和改革的关系。全面推进依法治国和全面推进深化改革,那它的关系主要表现在法律和改革,特别是改革和立法的关系上。

随着社会主义经济的发展和全面深化改革的推进,立法工作中遇到一些新情况、新问题,那对加强和改进立法工作提出了新的要求,那改革开放初期法律不够健全,所以主导法治建设和经济改革关系的思维是改革先行,先破后立或是边改边立。

现在中国特色社会主义法律体系已经形成了,所以我们正处在全面深化改革,全面推进依法治国,还有全面建成小康社会这样的重要的时期,所以必须首先坚持任何重大的改革于法有据的原则。

同时,针对改革发展对立法的要求,我们已经不仅仅是总结以往的经验,肯定已有的做法,巩固改革的成果,而且还要坚持立法先行的原则,要通过立法做好顶层设计,引领改革进程,推动科学发展,所以全面深化改革,首先要求坚持依法推进,把现行法律执行好,实施好,坚持在现有的法律法规的框架内进行改革,充分利用宪法法律提供的这些制度的空间和条件来大胆地探索和创新,如行政审批制度改革涉及到很多法律修改的问题,那国务院提请全国人大常委会打包修改了很多法律,这样使行政审批依法进行,同时也保证了改革的顺利进行。

另外,四中全会提出来,要发挥立法的引领和推动作用。实践证明行之有效的要及时上升为法律,对不适应改革要求的法律法规要及时地修改和废止。

发挥立法的引领和推动作用,重点就在于实现立法和改革决策的相衔接,确保在全面深化改革的总体框架内来推进立法工作,使法治建设不偏离正确的方向,那改革不偏离法治的轨道。习近平总书记说,在研究改革方案和改革措施的时候,要同步考虑改革涉及的法律的问题,及时提出修改法律的建议和意见。要把十八届四中全会提出的180多项对依法治国具有重要意义的改革举措,纳入改革任务的总台帐,一体部署、一体落实、一体督办,如《立法法》的修改就体现了十八届四中全会提出的立法引领和推动改革,实现立法决策和改革决策相适应的要求。

(三)依法治国与以德治国的关系

那全面推进依法治国,要处理好的第三个方面的问题是要处理好依法治国与以德治国的关系。四中全会《决定》提出,坚持依法治国和以德治国相结合的原则,并且要求要增强全面法治观念,推进法治社会建设,这要求我们处理好依法治国是以德治国的关系。

法律和道德都是社会规范,有各自的特点和作用,法律具有规范性、普遍性、国家意志性和强制性的特点,法律,特别是宪法,在国家和社会的治理中起根本性的作用。所以,法律是一个根本性的规范,是一个国家强制力的体现。那道德具有内在性,它的基础性和导向性,主要是通过社会的舆论、传统的习俗和人们的内心信念来维系,是对人们的行为进行善恶评价的心理意识和原则,在国家和社会治理中起基础性的作用。

恩格斯曾指出:道德是具有特殊规定的内心的法,习近平总书记也说,法律是成文的道德,道德是内心的法律,所以要把依法治国和以德治国结合起来,要弘扬中华优秀传统文化。习近平总书记说,在中国是实行传统的礼法合治,德主刑辅。

所以我们既要重视发挥法律的规范作用,同时又要重视发挥德治的教化功能,法律对于道德有促进作用,那道德又可以滋养法律精神,法律和道德相辅相成,法治和德治相得益彰。一方面,要增强全社会法治的道德底蕴,强化规则意识,倡导契约精神,弘扬公序良俗。另一方面,要发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用,引导人们自觉地履行义务,自觉地履行社会责任和家庭的责任。

法国著名的思想家卢梭有一句名言,他说:“一切法律中最重要的法律既不是刻在大理石上,也不是刻在12铜表上面,而是刻在公民们的内心里。”所以,保障宪法和法律的实施,必须在全社会普遍开展法治教育,弘扬宪法和法律精神,提高全体人民,特别是领导干部和国家工作人员的宪法意识和法治观念,努力培育法律文化在全社会形成学法、尊法、守法、用法的良好氛围。

(四)从中国实际出发与借鉴别国的关系

全面推进依法治国,要处理好的最后一个关系是要从中国的实际出发和借鉴别国的关系。全面推进依法治国,必须首先立足于中国的国情,从实际出发,这是一项必须遵循的基本原则,所以我们要坚持走中国特色社会主义法治道路。但我们又必须与时俱进,体现时代精神,不照抄照搬别国的模式。

那我们在借鉴国外法律文明的有益成果时,应当侧重于对于那些法律原则、法律技术等现代法治的共性要素的合理借鉴,而不是对制度和条文的照抄照搬与生搬硬套。所以,前边结合学习十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》,学习习近平总书记对于这个《决定》的说明,学习20152月份习近平总书记出席中共中央党校省部级主要领导干部贯彻实施十八届四中全会的《决定》精神的研讨班上的重要讲话精神,向各位汇报学习体会。

我主要讲了三个方面的问题:第一个是介绍了全面推进依法治国的提出的重大意义。第二,介绍了全面推进依法治国的《决定》里面所明确的总体要求、基本原则、总体目标和主要任务,特别是介绍了四中全会《决定》里面提出的重点工作,是立法、执法、司法和守法四个方面。另外,还对全面贯彻四中全会精神,全面推进依法治国需要处理好的四个方面的关系谈谈个人的理解。希望通过我的讲座,对四中全会大致的内容有一个初步的了解,让我们共同来推进四中全会的《决定》的贯彻与落实,在工作中来全面推进依法治国,来实现社会主义法治国家的预期目标。