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城乡一体化中的乡村治理(上)

浏览次数:478      日期:2017-11-10

城乡一体化中的乡村治理(上)

王晓莉

中央党校科学社会主义教研部讲师

 

各位学员大家好,我们今天的讲题是城乡一体化中的乡村治理。今天这节课主要包括五部分内容,首先是概念界定,二是乡村治理的历史演进,接下来是关于当前乡村治理在新时期当中的新形势,第四部分作一些国际比较,最后一部分是对策和建议。

一、乡村治理的概念界定

首先来看一下概念。治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序,以增进公众的利益。“治理”与“管理”从词面上看似乎差别并不大,但其实际含义却有很大的不同。首先,治理与管理的最基本区别是,治理虽然需要权威,但这个权威并不一定是政府机关;而管理的权威则必须是政府。管理的主体一定是官方的公共机构,而治理的主体既可以是官方机构,也可以是民间机构,还可以是官方机构和民间机构的合作。所以,治理是一个比管理更宽泛的概念。

其次,管理过程中权力运行的向度不一样。政府管理的权力运行方向总是自上而下的,它运用政府的政治权威,通过发号施令、制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同的是,治理则是一个上下左右互动的管理过程,它主要通过合作、协商、确立认同等方式实施对公共事务的治理。

治理的最终目标是实现善治。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者之间的最佳状态。根据俞可平等的研究,善治的基本要素包括以下10个方面:合法性、法治、透明性、公民参与、责任性、回应性、效率、稳定、公正和廉洁。

治理和善治理论打破了在社会科学中长期存在的两分法传统思维方式,即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会,它把有效的管理看作是两者的合作过程;它力图发展起一套管理公共事务的全新技术;它强调管理就是合作;它认为政府不是合法权力的唯一来源,公民社会也同样是合法权力的来源,等等。

接下来看乡村治理这个概念。乡村治理是一种复杂的社会政治现象,既有政府自上而下的管理,又有村民社会的自治;既有法定的制度,又有村规民约;既有国家的介入,又有确立认同等方式实施对公共事务的治理。乡村治理按照上面讲的治理最终目标是实现善治,实现公共利益最大化的社会管理过程。而善治的本质特征就在于它是一个对于政府和公民社会的合作管理。根据这个理解,在乡村治理中的公共权威既可以是官方的,也可以是民间的,或官方与民间机构的合作。

从近代直到现在,治理中国农村的公共权威结构主要由政府、政党和民间三部分力量组成。其中,政府和政党属于官方的权威机构,它们在中国农村治理中起着决定性的作用。

所以从这个角度来看,“乡村治理”的概念界定有广义和狭义之分。狭义的“乡村治理”主要是80年代引入村民自治以来,对于民间作为主要的治理机构的研究。而1982年,我国将“村民委员会”写入修改后的《宪法》,以废除人民公社体制后的“村民自治”为标志,开启了全世界从农村开始民主政治改革的先例,这一现象引发了国内外学者的广泛关注。也就是说狭义乡村治理的研究,主要关注的就是村民自治,既关注基层的“票选民主”及民主管理、民主决策、民主监督等,也针对村民自治与乡村治理两者之间的关系。

广义的“乡村治理”,泛指农村公共权威管理农村社区。这里特别强调国家和政党的力量,旨在增进农村社区公共利益的过程。除了对村民自治的关注以外,广义的“乡村治理”还有两大关注点或者两个流派:一是关注国家对农村治理形态的演变;二是关注民间致力于乡村建设的努力。前者主要根据国家和民间两大治理主体之间的关系做出历史梳理,从人民公社制度的终结到乡镇政权的重建;也有针对国家主导的治理做出分类,如以土地和家庭为依托的治理(合同、调整、生育、死亡等方式)及以项目为依托的治理等等。而后者也就是民间致力于乡村建设的努力主要是由知识分子和实业家主导的、自下而上的乡村建设运动,这个运动大概分为两大阶段:第一阶段是1904年,就是20世纪初至建国50年的时间,“民国年间的官民合作的乡村建设”;二是进入新世纪以来的乡村改良试验。对于概念介绍的这部分就到这里。

二、乡村治理的历史演进

接下来我们再看一下乡村治理的历史演进。这一部分我们回答三个问题,如前面概念介绍中所说,一是国家对农村治理形态的历史变迁,二是村民自治的兴起与发展,三是民间致力于乡村建设的努力。

(一)封建帝制时期

大家都知道,首先我们看一下在封建帝制时期,我们的国家对于农村治理到底是什么样的状况。秦以后,才是我国历史上正式有统一政府,结束了封建性的诸侯列国。到了汉代,建立起了紧密隶属于中央的郡县制。自此,地方政府以“县”为单位至今未变。大概汉代县的总数在11001400之间,县之上的郡大概有100多个。也就是说秦汉时期,政府在对乡村的治理中将“乡”和邻里结合起来,形成了一种实行乡村控制的治理网络。

顾炎武在他著名的《郡县制》当中就提到了这一系统,17世纪时便极为推崇这一体系,他说“大官多者,其世衰;小官多者,其世盛。”但从乡村组织建设来看,直到宋代王安石作“保甲”制,才算形成了国家对乡村社会进行控制的完整体制。

我国是一个农业大国,在那个时候已经有几千万个农村散布全国。而“保甲”本为保障兵员来源而设,但是却意外对乡村社会起到了诸多社会功能,如治安、户籍、征税、行政等等。只不过随着保甲的职役负担日益加重,逐步导致群众的不满,遭到乡村自治势力的反对。以北宋中期陕西蓝田吕氏四兄弟(吕大钧、吕大忠、吕大防、吕大临)制定的《吕氏乡约》为代表,标志着民间士绅开始以礼教的方式加强对乡村社会的自治权力。

我们来看一下《吕氏乡约》主要内容,实际包括两个部分,一个是乡约,还有乡仪两个部分,两包括四个主要方面,即“德业相劝,过失相规,礼俗相交,患难相恤”,这四条纲领又分出各种细目。主要规定处理乡党邻里之间关系的基本准则;规定乡民修身、立业、齐家、交游应遵循的行为规范以及过往迎送、婚丧嫁娶等种种活动的礼仪俗规,它以道德约束为主。尽管乡约也规定了一些处罚的措施,但这只能看成是对道德规范的维护手段。吕氏乡约的目的,主要是通过社会教化而营造一个良好的社会风气,形成一个和谐的场域,进而保持地方共同体的可持续发展。比如《吕氏乡约》第四条患难相恤指出,患难之事,一曰水火,二曰盗贼,三曰疾病,四曰死伤,五曰孤弱,六曰诬枉,七曰贫乏。也就是《乡约》要求同约当中的人有上面七种困难的时候,大家要患难相恤,同舟共济,发挥集体的力量,共度困厄。可见,这个就是以社会教化来营造一个良好的社会风气,形成和谐的场域,进而保持社区共同体可持续的发展。

《乡约》的具体组织如下:“每月一会,具食;每季一会,具酒食。所费率钱,令当事者主之。遇聚会则书其善恶,行其赏罚。若约有不便之事,共议更易。”也就是说主持召集会议负责平判赏罚的称为约正。显然,举持会议的约正这个人必须具备一定的经济实力,而且要有举行全体约众会议的号召力,一般是在经济上有实力、政治上有权力的地方士绅来担任约正的角色。

也就考据早在《吕氏乡约》产生之前,已出现了民间自发的社会组织(在云南等地被称为“公家”),已经有这样一些民间自治的组织形式,主要负责地方的公共事务,如水利、自卫、调解、互助、娱乐、宗教等,一般以受过良好教育、较为富裕家庭的家长为首。

自从《吕氏乡约》产生以后在南宋时期得到过局部推行,但是举国大规模付诸实践是到了明清时代。在地方推进过程中,为破解在宗族推行保甲、乡约的难题,清朝政府甚至提出以族正、族约作为应对。所以大家可见,在乡村推行保甲、乡约、族正与族约,加上原有的赋役征收组织,形成了复杂的乡村社会组织体系。而乡约视为县与民间社会组织的中间人,或者说传话筒,起到上传下达和自下而上的传递作用。自下而上的传递一般是士绅他们从政或者不从政的这些亲属,或者参加同笔考试朋友一些非正式的压力所实现的。自下而上的乡约和自上而下的保甲制度之间的冲突持续存在。所以保甲制造成的集权、低效饱受诟病,到了19世纪末期,在很多乡村尤其是华北一带保甲制已名存实亡。这是封建帝国时期,国家在乡村之中的治理形式以及乡村社会自我治理的一种组织和民约。

(二)20世纪上半叶

接下来看第二阶段,也就是20世纪上半叶这一时期。我们知道20世纪初开展宪政改革,在我国历史上首次建立起了地方性的税收基础,视为真正意义上“地方自治”的产生,也就是地方有了税收的来源。南京国民政府积极促使地方政府深入乡村,在县城和村庄之间建立起了新的行政单位。这一行政单位大致上按照农村集市的范围建立起来的,也就是“乡”这一级组织,乡级组织的主要职能仍是与财税管理有关。国民政府实施的是“乡镇”自治,一般乡镇(设想为100-1000户)之下是闾(25户)、邻(5户)制。

乡镇是国民政府最基层的政权组织,它被赋予完成上级政令、征收赋税、甚至摊派款项,并向上级提交税赋的权力和责任,得到国民政府承认的正式权力组织。在“乡”以下组织是村庄,县政府承认村长、村副,甚至村庄首事的权威。这些村领袖们负责维持新学、修筑道路,从事各种公共事业。一般公民德行在地方性环境里比较好的人担当这一职务,人们不仅出于对自己地方社区的自豪感,还作出了相应的个人牺牲,为促进社区的福祉而从事慈善活动。这个时候如前一段所述,自上而下的保甲制的集权和低效遭到诟病。另外还20世纪转折点上还遭逢乱世。所以一方面国民政府需要乡绅有公益心,这样的一些乡绅维护地方的自治。另一方面,弱势的中央政府默认地方割据要求社会力量化解乡治的缺失。

与此同时,面对乡村的困境和政治的动荡,国民政府也力求“复兴农村”。提出了要巩固政权,组织共产主义革命在乡村的发展的一些努力。

比如19335月,成立了附属于国民政府行政院的农村复兴委员会,这个委员会在全国开展了大量的专题调查,专门实施推动实施乡村改革和建设计划,以江西为典型。他们力主“管教养卫连锁推进”,主要内容是建立农村服务区,经费由国民政府拨款,协助地方从事管、教、养、卫等基层工作,辅助农民改进生产和生活。但这项自上而下的、在不动摇现政权的基础上的努力,衰于政府力推之保甲转为劣绅化的趋势,并随着1937年的日本侵略,最终难以为继。

与此同时跟国民党的努力方向不同,共产党在城市转向农村之后开展“乡村革命运动”,以阶级斗争为纲,认识到农民问题是中国革命的中心问题,而农民问题的核心是土地问题。所以认为必须发动农民进行土地革命,消灭封建剥削制度,实现“耕者有其田”,才能解放农村生产力。

与此同时,共产党一直把发展农民合作作为一项重要工作,通过合作社将农民组织起来。1933年中华苏维埃共和国临时中央政府就制订了《劳动互助社组织纲要》、《耕田队条例》、《关于组织犁牛合作社的训令》等文件,并强调“尽可能地发展国营经济和大规模地发展合作社经济”作为经济政策的基本内容。也就是说共产党人是革命的现实主义者,清醒地认识到实行耕者有其田就必须要进一步消灭土地私有,实行公有制。这些认识和革命性的做法,是无论国民党人,还是当时的先见派的知识分子或者实业家,所不能也不愿意做到的,而共产党人在这一阶段的政策选择,就成为了新民主主义时期所达到的目标。

跟国共两党努力同时进行的,还有在乡村进行的自下而上的由知识分子和实业家所倡导的乡村建设运动,而这个运动也颇引发关注,就是从1904年至建国前夕。简要介绍一下代表人物及主要做法有:(1)晏阳初以西方公民社会为“乡村改造”理念的“定县实验”,被后人标为平民教育派。主要采取学校式、家庭式、社会式三大方式,实施文艺教育、生计教育、卫生教育和公民教育的四大教育。以文艺教育治迂,生计教育治穷,卫生教育治弱,公民教育治私的方式。

2)梁漱溟以儒家传统为基础的乡土文化复兴之“邹平实验”。他认为,中国农村的根本问题是文化失调,他不认同西方的公民社会和阶级斗争,认为欧化不必良,欧人不足访。所以说比较任取自家精神,寻取自家的路走。梁漱溟就建议要立乡农学校,集政、教、养、卫为一体,把乡村组织起来。向农民进行安分守法的伦理道德教育,达到社会安定的目的。与此同时,组织乡村的自卫团体,以维护治安,而在经济上组织农村合作社,促兴农业引发工业,更从工业推进农业。这些在梁漱溟的《乡村建设理论》一书中都有阐述。

3)第三位有别于上面两位知识分子,第三位实业家卢作孚的北碚镇治实验,即乡镇社会制度建设。这个乡镇制度的社会建设,是面临着当时赶快把乡村现代化起来的任务,有这样的一种紧迫感。所以卢作孚采取了办大工业,一切都采取了产业化,所有的产业化都工业化的现代化思路。力图用工业解决一切的生产问题、政治建设和文化建设问题。卢作孚的主要做法有吸引新的实业项目、发展乡村经济、兴办文化事业和社会公益事业、丰富乡村文化生活、开展民众教育生活、开启民治,也就是所谓的塑民风、启民治、保民想,这样的一种理念。

在自上而下的乡间运动当中,这一时期还涌现出了比如陶行知推行“生活教育”的晓庄学校,黄炎培、江恒源在徐公桥试验区、乌江、镇平、江宁试验的“职业教育”等等。可以说这一时期的知识分子和实业家所主导的乡建努力一直持续到1949 年建国,建国结束以几大代表人物的命运为转折点。比如晏阳初流亡海外,卢作孚自杀,陶行知病逝,梁漱溟被打成右派,惟有黄炎培幸免。所以这个整个就是20世纪上半叶既有国共两党自上而下的乡村治理努力,又有自上而下的知识界和实业家的努力。这些努力实际到今天也被学界所关注,留下了一些宝贵的思想上的财富,以至于供今天做乡村治理建设的时候,作为经验和教训来借鉴。

(三)20世纪下半叶

接下来谈一下第三部分,就是20世纪下半叶我国农村建设和发展道路。众所周知,20世纪下半叶,就是我们建国以后,共产党所领导的农村建设和发展道路以前后三十年为一个转折点,也就是改革开放为一个重大的转折,前一段就是50年代初期的合作化和集体化;另一次转折是20世纪70年代末80年代初的家庭承包经营制度的改革。可以说这两次转变中国家对农村的治理形态有了根本性的较大转变。

20世纪50年代到70年代的人民公社时期,是“政社合一、一大二公”的管理体制。当时国家对于农村问题的基本判断是私有制导致两极分化,跟社会主义制度相矛盾,而个体分散的经营效率低,规模不经济,不利于土地的合理利用,不利于农田基本建设,也不利于生产的专业化、机械化,以及生产力水平的提高,不利于国民经济和国民经济的协调发展。

所以这个时期国家对于农村的建设途径主要有“一化三改”,即实现社会主义工业化及对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造;产权上消灭私有制,实现公有制;组织上实行集体化和人民公社化,政社合一;经营上实行集中经营与统一分配;产业上“以粮为纲”;生产及流通上实行计划经济;财政上以农支工;社会管理上实行严格的户籍制度,城乡分离,禁止流动;政治上划分阶级,强调“政治挂帅”等。

所以这一时期的建设目标,可以说把农民湿土引导到社会主义道路上,把农业国变为工业国,建设社会主义新农村。总的来说这一时期国家利用工农产业的剪刀差、农业税、农村居民的存储储蓄这三种方式,在农村抽取了大量的资金,用于支持工业化所需要的资金积累,并且剥夺了农民跟城市居民共享国家提供的社会福利和公共服务的权利。

所以这一段时期以后,“政社合一”和“政经不分”助长了集权制下的“强迫命令和瞎指挥”,计划经济和集中经营使农民失去生产自主权,分配上的“大锅饭”和平均主义挫伤农民生产的积极性,片面推行“以粮为纲”的方针,制约了农村经济的全面发展。所以这一时期,中央也认识到这些问题,1961年,《农村人民公社六十条》的颁布对纠正人民公社初期狂热的“共产风”起了重要作用,但由于并未触及人民公社的基本制度,所以效果并不显著。

一直到70年代末改革开放之后,农村推行家庭联产承包责任制取代人民公社,这个时候人民公社体制的改革问题就被暴露出来了。1978年以后,随着人民公社的权力开始从农村退出,旧的管理体制解体,这个时候是第二个20世纪后半叶的重要转折,也就是乡村社会造成“权力真空”。怎么办呢?我们说农民是创新的主体,19802月广西宜山县三岔公社合寨、果寨两个自然村出现了中国第一个村委会。同年6月,在四川广汉县向阳乡率先取消了人民公社,这是1980年,也就是建立了新时期的第一个村委会和第一个乡政府,并实行党政分工、政企分开。次年,安徽在大包干的发祥地凤阳县也进行了政社分开分试验,并逐步向全省推广。

1982年,“村民自治”写进了修改后的宪法,第111条说“村党支部和村委会替代原来的生产大队,而村民小组长取代了原来的生产小队。”但是我们知道这个叫法一直到今天在乡村,大家还习惯延用队或者队长的习惯称谓,是从这个时期演化过来的。1983年,国家正式发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。到1984年底,全国共建立了9.1万个乡镇政府,92.6万个村民委员会,保留了2.8万个人民公社作为集体经济组织。可以说国家至此基本完成了人民公社体制改革。

1987 年,全国人大常委会制定并通过《村民委员会组织法(试行)》(以下简称《村组法》),试行的《村组法》将村民委员会组织建设以法律的形式加以确立和细化。1990年中共中央组织部等部门,又联合召开了全国性的以党中央为核心的村级组织配套建设会议,在这个会议上把村民委员会作为主要的村级组织之一加强建设。到了1998年,《村民委员会组织法》正式颁布,标志着在我国农村村民自治进入全面推进阶段。

从国家对农村治理的形态来看,这段时期国家将家庭承包责任制作为新时期乡村政治治理秩序的基础,通过农户与村集体之间签订的土地承包合同,以合同的形式作为载体,或者说一个枢纽和杠杆。政府、村集体和农户之间常常围绕着税费、土地、计划生育等事项形成一种权力的博弈。在这个过程当中,国家的意志、地方政府的经济追求、村民自治的运作和农民的利益表达都构成了这种权力博弈的重要因素。但在这种权力的博弈在整个80年代尚未达到十分尖锐的地步。到了20世纪90年代农民负担、干群关系问题迅速恶化,“三农”问题开始作为一个突出的社会问题提出。

1993221日,安徽省发生乡镇派出所治安联防队员打死向上级反映不合理负担问题的农民丁作明的事件,震惊中央。中央办公厅和国务院办公厅联合多次下发紧急通知,然而体制性因素没有消除的情况下,农民负担却有增无减,恶性事件屡禁不止。

所以总的看来,发生农民负担迅速恶化的原因无外乎三个方面,一个是涉及征税方式,二是膨胀的行政机构,三是跟国家实行分税制所带来的意外后果有关系。具体来看,征税方式的变化是随着90年代农业市场化以后,国家对于农民税费的征收从过去低成本直接扣留的办法,欲扣转变成了一个高成本的直接征收催讨,这样的方式,也就是把矛盾直接化,并且尖锐化。第二个我们叫食之者众,生之者寡的膨胀型的治理体制。就是80年代和90年代先后我们知道有四次的乡镇机构改革,减政裁员,但是实质上乡镇工作人员的规模并没有明显的减少。2001年,我国县乡两极财政只占全国财政的21%,而供养人口却达到全国财政供养的71% 。也就是俗话说,我们用21%的财政养活着71%的财政供养人口。所以农民的负担就非常的凸显。

三个因素是跟我们97年全面推开分税制以后带来的后果有关。分税制改革以后,财权上移,事权下放。这样的话地方财政就陷入一定的困境,最后把这个支出的缺口就加到了农民的头上。而且往往是经济越不发达的地方,农民的负担反而越重。进而演化为影响农村稳定严重的社会问题。所以说这三个方面,共同导致一个结果,就是到了90年代末,21世纪初在世纪交接的时候,三农问题,尤其是以农民税负负担为典型代表作为影响,乡村社会稳定问题正式提出。

而与此同时,我们知道在这个时期还没有进行二元承包改革。这个时候是土地的一轮承包,承包期15年不变,并且鼓励三年一小调,五年一大调。就是在调整的过程中,村集体以村民自治的形式拥有调整的权限,并且国家在80年代普遍实行计划生育目标管理责任制,这样就带来了村干部不合理的权力增长或者滥用问题,以及干群关系的恶化问题。在这一时期,计划生育在各个地方的基层政府都被列入了一票否决的内容。不管是强制的绝育手术,还是强制性的超生罚款,干群冲突都达到了较为尖锐的程度。所以说整个20世纪下半叶国家对于乡村的治理形态虽然取得了重大突破,打破了人民公社时期大一统的管控形式,引入了西方民主政治的票选民主为代表的乡村自治形式。但是,它长期在80年代、90年代所积压的一些乡和村之间干群冲突问题,以及农民税负负担问题,也是提到了中央领导人的关注范围内。

但是我们不能忽视的是,这个时期由于打破了大一统的政治体制和集体化的农业生产形式,从乡村的居民生活、教育水平、粮食生产、农业GDP来看,可以说,20世纪下半叶的乡村发展取得了有目共睹的巨大成就。

从乡村教育来看,如果说20世纪上半叶的新式学校深入乡村取得了“从无到有”的巨大进步,那么建国后,农村文化程度则是得到了大幅度提升。我们知道20世纪上半叶时候,以一组数据来比较,1911年全国小学生是279万多人,而30年则增加到了1094万多人,增加了近3倍。这个教育的成果增加的比较显著。但是跟建国后相比,建国后的提升幅度是更加巨大的。1965年,全国小学学龄儿童入学率从1949年的20%提高到了84.7%;全国小学学校数从1952年的526964所提高到1681939所,普通中学学校数从4298所提高到18102所,基本形成了“村村办学、学校办在家门口,小学不出村、中学不出乡”的乡村学校布局结构。这一时期,乡村社区通过农村居民自行投入基础教育建设的方式完成了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的重要任务,作出了卓越的贡献。

1978年相比,2000年的学前教育、初中和高等教育普及率提升幅度很大,分别增长了184.90%23.47%549.41%。这样的增长幅度是前所未有的。

从乡村的居民生活、粮食生产和农业GDP来看,与1978年改革之初相比,农村居民家庭平均每人纯收入(元)增幅巨大,1978年仅为133.6元,2000年升至2253.4元,至2012年高达7916.6元;在粮食生产方面,自1978年至2013年,粮食产量增长了97.5%,年均增长率平均为2%2003年之前,中国的粮食自给率始终保持在100%之上,就是百分之百的粮食自给。而贫困人口按照人均1美元贫困线以下的人口比重从1981年的65%降至2004年的不足10%,迄今有6.78亿人口成功脱贫。农业GDP增长自1978年以来,一直保持在年均增长率4.6%左右,是人口增速的4倍之多。所以说,这一时期整个的20世纪下半叶,我们改革开放农村的家庭联产承包责任制取代了集体化的农业生产,引入村民自治取代了大一统的政府统治,之后所释放出来的获利,取得的成就,也是不容忽视而且有目共睹的。至此我们介绍了整个从封建帝国制以来到20世纪上半叶、20世纪下半叶,这个百年我们国家在乡村的治理方面所作出的努力,以及乡村自建的努力。

三、乡村治理在新世纪的新形势

而在接下来,我们就要着重的介绍世纪之交,也就是进入新世纪以来十多年乡村治理当中一些新问题、新形势。这一时期随着国家的城镇化、工业化的加速发展,可以说乡村治理与国家总体的经济、政治改革、社会变迁息息相关。如果说,改革开放使过去“行政主导的城乡二元结构”有所松动,可以说,它同时也带来了市场经济发展造成的新的城乡二元格局。

前面刚才提到了在新世纪之交,农民负担、干群关系问题的迅速恶化,危及到农村地区的社会稳定,就是我们听到了“农民真苦、农村真穷、农业真危险”对总理的呼吁引起各界共鸣。

所以在20003月的时候,中共中央和国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》,选取安徽为改革试点。

2002年中共十六大报告中提出了“统筹城乡经济社会发展”的理念,也就是意识到了不断加大的城乡差距,这个时候中央最高层提出了这样的统筹城乡发展的新理念,并且在十六大的报告中明确了“多予、少取、放活”的方针。

2003年农村税费改革在全国推开,收效良好,至2006年农村税费全面取消。

2004年后,国家确定了“公共财政覆盖农村”的基本政策。且自2004年起至今,中央一号文件连续十二年聚焦农村,围绕“农民增收”、“农业发展”、“新农村建设”、“统筹城乡”以及“全面深化农村改革”等重点领域进行部署。在财政投入上,不断扩大补贴范围,加大补贴力度,完善补贴方式,推进农村的道路、水利、电力、信息化以及住房等基础设施建设,推进农村义务教育、新型合作医疗、新型养老保险、最低生活保障等制度,满足农民基本公共服务的需求,建立了一系列使农民分享发展成果和公共服务均等化的国家对农村新的制度安排和治理体制。如果我们把新世纪之初的十多年间,通过取消农业税和加强政府财政投入,以期实现国家——农民的汲取型关系转变为服务型关系的目标,从这个目标的角度来看,在实践当中,不但未能如愿,而且在这些地方出现了一些意外后果。这是国家对于社会治理的形式角度来看。

有什么意外的后果呢?其中最为重要的因素有三:首先,基层乡镇政府的职能缺位或错位。随着1997年开始的分税制改革,加之2006年农业税的全面取消,尽管国家实行了财政转移支付,却并不足以弥补乡镇财政的缺口。乡镇政府被迫四处借债、向上跑钱,在一步步脱离和农民旧有的关系的同时,许多乡镇工作人员陷入到了“吃不饱也饿不死”的尴尬境地。而村庄公共事务如教育、卫生、道路、水利和治安等的资金来源发生了困难,农村公共服务出现了明显的缺位。我记得曾经有研究就比较过,中央对地方财政支付的力度,发现越在东部地区转移支付力度越大,而越在中西部地区力度就越小。所以越经济困难的地方,反而公共服务缺位状况就越加凸显。

与此同时,随着国家工业化和城镇化的快速发展,由征地、环境污染等问题引发的社会矛盾日益突出,农民工由于户籍制度带来人户分离人数增加,这个时候没办法在城市落户的这部分人户分离的比例不断的攀升,到了2010年的比例已经达到了19.51%,也就是这个国家近五分之一的人口是人户分离的状态,主要就是农民工的群体。再有就是一些征地建设当中,农民被迫上楼,还有土地被撂荒情况,以及在农村的思想文化建设领域被疏忽,所以就出现了不少地方村庄治理“真空化”,留守妇女、儿童和老人面临着一系列生活保障方面的困难和安全隐患等等。

其次,这一时期以项目为依托的国家治理形式在进一步强化。我们知道在分税制改革之后,资金的分配出现了以项目制为依托的、灵活的财政转移支付形式。这样就形成了学界的说法自上而下的发包、打包和抓包三种机制,分别对应国家、地方政府和基层组织。以新农村建设为例,与此相关的支农项目多达94项,这是据不完全统计。国家支农资金究竟下放到哪些村庄,既要看村庄的落实和运行条件,此外,也要看村庄类型对于体现项目规划、政策内涵具有的代表意义。

因此从实践来看,往往是处于富裕和贫困状态的两极化村庄容易中标。对于地方政府而言,在项目制下的“配套资金”规则,使得项目推行的公共建设演变成一种“举债式发展”。从国家对农村治理的角度来看,一方面强化了县级以上政府的力量,但与此同时却进一步削弱了乡镇政府的力量,以及村庄集体的自主性。看似摆脱了基层政府的牵绊而赢得了民心,实则使国家与农民的关系因基层悬空,也就是乡镇最后一公里的悬空,而陷入一种不稳定状态,农民与基层政府的关系并未有效进入良性的循环状态。这是从项目制为依托的国家治理来看。

再次,从村庄治理中来看难以真正地体现村民自治。也就是这段时期,我们引入了村民自治的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的形式。但是在运营当中,作为基层民主选举制度最广泛的实践,部分村委会选举引发了贿选、宗族势力干扰等问题频发,成为推进基层治理法治化的重要挑战。我们知道,土地增值收益增幅巨大,自上而下的项目资源进村,在资源或项目密集的村庄,村委会选举中的“贿选”成为愈演愈烈。村干部的主要角色,用老百姓的话说,由过去的“要钱要命”的“催粮派款、刮宫引产”转变为“做工程、征土地、分钞票”。

曾经调查过一些村庄,就问村民,票选的价格。有的地方,发达的地方是一千多、两千多,甚至上万元的一张选票。有的地方五块钱就选。然后就问这个村民说为什么给你五块钱就选他,村民说选谁都一样,他既然给你钱,肯定是希望当选之后把这个支出起码赚回来。所以普通的村民对他们来说,选票的价格就成了体现民主权利的工具。根据民政部的调查和受理村民的有关举报,贿选的情况大概分为四类。一类是涉及金额较小的金钱和实物的贿选。还有一类利用吃喝贿选,以及额度较大的贿选,还有一种是开空头支票,先承诺的贿选等等。总而言之,民主选举这一层就遭受了考验。

第二个作为基层民主决策制度最广泛的实践,村民自治“多数决”引发了村集体利益分配中的“以权谋私”、“多数人的暴政”等问题,导致一些新挑战显现。

依据《村组法》第十九条规定,涉及到村民利益的主要事项,由村民会议讨论决定,包括村集体经济所得收益的分配,征地补偿分配,宅基地的使用方案等。这个制度在2010年村民委员会组织法的修订当中再一次得到确认。也就是说,以法律的形式保证了村民自治“多数决”成为政府将涉及村民利益的事项,交给村民会议决定的合法制度安排。然而在实践当中,这种多数决就很不完善的,出现了被少数有权者控制,甚至是乡村黑恶势力操纵的变质现象。从多数决的侵权形式来看,有的村委会是村两委直接剥夺村民的合法权益,村干部或者其他利益集团操控村民代表的表决结果,还有基层干部间接诱导村民表决结果等等。

第三个从基层民主的管理制度来看,以村规民约为基本规范的基层民主管理制度,带来了大量“民间法”与“国家法”的冲突,基层治理面临的维稳压力巨大。特别是进入新世纪以来,农村领域的重大改革都是围绕农民的权利问题展开的,也就是一方面国家不断加大投入力度、政策支持力度,农民身份的“含金量”不断增加。而与此同时,由于尚缺乏明确的法律的界定,在农民的村籍、地权、户籍不一致的情况下,出现了依照村规民约所执行的、与法律法规相违背的村民资格认定。这种村民资格认定少则涉及到千元、万元甚至百万元的补偿款的分配,多则涉及到每年、每月数千元、上万元的股份分红的分配等等。以及涉及到养老、医疗、教育等社会保障分配资格的问题,引发了大量基层的上访,甚至于到北京上访的情况,这些年也接触了不少这个群体。可见,重点在于治理机制创新,不断加强和改善党对农村工作的领导,加强农村基层组织和基层政权建设,创新农村社会管理,与此同时还要理顺乡镇村关系,创新社会管理,把农村的村民自治逐渐的纳入到一个法制化的轨道,成为摆在新时期的国家乡村治理面前的一个重要的课题或者说考验。以上就是三个部分的主要内容。在后面的一讲当中再来介绍国际经验以及我们当前国内的地方创新和探索。