城乡一体化中的乡村治理（下）

王晓莉

中央党校科学社会主义教研部讲师

各位学员大家好，我们继续来学习城镇化当中的乡村治理。

四、乡村治理的国际比较

接下来我们就看一下国际比较。唐太宗李世民有言：“以铜为鉴，可以正衣冠，以人为鉴，可以知得失，以史为鉴，可以知兴替。”尽管欧美等西方发达国家的社会形态以城市为主，但他们的农业社会并不没落，相反其乡村经济与乡村社会相当发达；东亚的日本、韩国、台湾等国家和地区其农村农业的发达程度也有目共睹。梳理和比较这些国家和地区的乡村治理模式，对探索我国乡村治理的创新具有一定的借鉴意义。下面我们分别按照这些国家来看一下。

（一）美国：多元文化主义与社会充权

首先来看美国，一个主要特征就是多元文化主义与社会充权。我们知道，美国是一个多元族裔共存的社会，这种人口结构也决定了其乡村社会中存在着分歧的文化价值、生活习惯和认知体系，然而在都市化与大众文化的影响下，乡村原有的多元文化价值与体系几乎彻底被瓦解。因此，乡村治理不仅考虑到地方权力结构调整的问题，更需强调“多元文化主义”的特色与“社会充权（Empowerment Society）”的行动能力。

1998年，美国阿拉斯加州率先成立了“乡村治理与充权委员会”，在其州174号行政命令里，赋予该委员会直接向州长与议会负责的权力，需弄清楚由州政府授权的地方政府与部落治理间的权责关系，并增加对地方自主的权限与控制以及鼓励尊重不同主张、传统与文化的特色。这个凸显了社会充权及尊重多元文化的特色。

同时，更需检查与改善目前政府所提供的各项公共服务，包括公共安全、司法、经济发展、自然资源管理、教育与公共健康服务。在他们的“愿景声明”（vision statement）里，确认所有居民皆有权让地区更具“自主能力”与获得基本的公共服务以及肯定这些多元文化、不同生活型态与社区类型所赋予的“生命力”。非常注重这种社区发展的活力。在这份报告里，不仅凸显出阿拉斯加州乡村地区独特的多元文化、族裔治理与社区发展特性。

（二）法国：权利让与下的地方基层自治

接下来再看法国，一个主要特点是权利让与下的地方基层自治。我们可以说，在强调可持续发展的欧陆思维里，欧洲大陆，农村经济早被视为整个国家可持续发展的重要内容，农民的角色与价值不再只是农作物的生产者，他们已被赋予维护世人所赖以维生的大地和提供更高品质的物品，包括生命的使命。我们都知道这个就是农业跟工业之间的根本区别。工业生产出来的东西是没有生命的，冷冰冰的，但是农业生产出来的植物、动物等等，它是有生命的。所以在这个角度上，从人和自然的关系，人的可持续发展、环境的可持续发展，这样的一些角度，他们把农民的月色和价值重新赋予了意义，或者说赋予了更高的意义。

所以虽然法国与美国一样实行地方自治，但却是以“权力让与（Assignment of Interest）”为基础的“大陆型”模式。这一模式的突出特点是中央政府为便于管理而将部分权力分散到地方。因此，法国的农村基层治理实行的是中央高度集权下的地方有限自治的体制。

我们都知道法国是单一制国家。无论城市，还是农村，都实行市镇制，市镇是地方自治性质的基层政权。在全国有 85%的市镇是农村市镇，十分之六的市镇人口不足 2000人，超过万人的市镇不到 2%，一半的市镇人口不足300 人的规模。市镇的人口和规模大体上相当于中国的行政村或自然村，非常小。市镇管理的职能主要是发展公益副业，兴办和维修公共工程，为当地经济社会发展创造外部环境等等。在下放权力的过程中，法国还十分注重培植农村基层经济合作组织的自主性。

我们知道法国的农业合作社组织非常发达，自组织性较强。农民可以参加一个或多个合作社组织，并与合作社联系紧密。合作社内部实行民主管理。董事会为最高权力机构，由社员大会直接选举产生。如当选的董事会成员不称职，社员大会是可以罢免的。而市镇充分尊重合作社的独立地位和自主性，所以市镇只参与制定合作社示范章程，不干预其内部事务。这个模式的突出特点就是中央政府为了便于管理，而把部分的全力分散到了地方。所以这个经济组织的自主性是地方基层自治的重要支撑。这是法国的特点。

（三）日本：层级制农协的自主治理

接下来再来看日本，日本的特点重要的耳熟能详的就是层级制农协的自主治理。近一些年，我们国家包括三农领域决策高层频频出访日本、台湾地区等等，学习他们农协自主治理的经验。日本的民间组织非常发达，乡村治理中的最重要主体日本农业协同组合，简称日本农协。日本农协是根据1948年制定的《农业协同组合法》建立的，农协涵盖了几乎全部的农户。日本的农协分为全国农协、地方（都、道、府、县）农协和基层（市、町、村）农协三级。

基层的农协是农民自发成立的，成立的条件是成员数要达到15名农民，并且得到政府相关部门认可。基层农协的职能主要集中在农产品生产和收购、生产生活资料的提供、农业生产指导、信用保险、医疗福利等业务。地方农协除了中央会外，还有“经济联”、“信用联”、“共济联”、“厚生联”四个联合会，分别经营农村经济、信用、保险和卫生保健等公共业务。这些联合会与基层农协相同，都是农协中央会的成员。

也就是说日本农协具有典型的层级制组织特点，分为基层农协、地方农协和全国农协三级；出入自由，欢迎所有有意愿加入农协的个体，对会员也不强加条件，会员的退出也是自由，任何人无权阻止；实行民主管理，定期召开代表大会，农协干部实行选举制，一人一票；以盈利为目的；保持合理的利润区间，把股金分红额限制在一定的范围内；并且凸显日本农协综合经营，尽量做到“农民需要什么就经营什么，需要什么服务就提供什么服务”。日本农协不仅开展农产品的分类加工、委托贩卖、储存运输以及生产、生活资料的供应，还从事保险、信用、文化娱乐等活动。这个是日本的层级制农业的自主治理。

（四）韩国：基于传统文化继承的新村运动

第四个我们看一下韩国经验，最为典型的是韩国基于传统文化继承的新村运动。1970 年韩国开展了“新村运动”，拉开了现代农业、农村经济建设的新帷幕。韩国新村运动通过改善农民的伦理思想，激发农民勤勉、自助与合作的精神和积极的价值观念，培养基层领导，使农民积极自愿地参与以改善农村社会经济、文化生活、环境条件等为目的的综合开发运动。

韩国新村运动的目标体现为三个方面。首先是伦理生活的态度转变，包括培养农民的自立、自助与合作精神，灌输现代化的生活方式和健康的生活态度，改善和转变伦理生活；其次是经济的发展，包括提高农民收入、实现生产机械化和技术创新、转变农业生产结构、扩大土地开发规模、发展农产品加工业等；最后才是促进社会的发展，以至于韩国新村运动后来发展成为全国性的发展运动，包括在全国范围内修筑铁路、普及用电、完善通讯设施、建设文化设施、扩大社会福利制度等。

韩国政府把全国约 35000 个村落分成基础村、自助村和自立村三种类型。韩国政府会把免费的物资发放给自助村和自立村这两种，而基础村的农民则需要通过他们自己的努力自助改造，以此争取政府的资源支持。韩国新村运动早期是由政府主导，但一直是通过村民自治的方式建设村庄、勤劳致富，是新农村建设的成功典型。因为新村运动不仅改善了农村环境、缩小了城乡差距、缓解了社会矛盾，更重要的是推动了生产的发展和人们精神面貌方面的变化。所以对我们国家的新农村建设也具有非常重要的借鉴意义。

（五）台湾：农民团体的企业化管理

第五个看一下台湾地区的，台湾地区农民团体的企业化管理。这个非常具有特点和自治性。台湾的农民团体拥有高度的自治权，这些农民团体包括农渔会、农业合作社、农田水利会和产销班等等。其中农会在农业的发展中发挥着巨大的作用。经过百年的发展，台湾农会组织已形成了相对独立、组织严密、机制健全、功能齐全的组织体系和运行机制，成为覆盖整个台湾、会员人数最多、深入最基层、影响力最大的农民组织。这个组织它的结构权能分明，职能分工明确，为发展农村经济、保障农民权益、提高农民知识技能、增加农业生产收益、改善农民生活以及促进农业现代化立下了汗马功劳。

台湾农会在社会层面，还可以协调解决农村纠纷，训练培养农民领袖，推动农村文化福利事业，促进整个农村建设的社会革新工作；在政治层面，台湾农会作为政府与农民间的桥梁纽带，协助政府贯彻落实农业政策，反映农民意愿诉求，保障农民利益与维护农民权益。我们知道，这些年台湾也是快速城镇化和现代化，比如它也再处理征地纠纷的时候，汲取了一些先进的经验，而农会在这个里面也扮演了非常重要的角色，以至于他们在征地开发的时候，现在有一个经验借鉴，就是它把地征过来，首先划定出一个发展区。就是这块区域将来会带动周边的农民增加就业机会，提高他们的不动产产值，土地的附加值增加。所以农民在这个征地的过程中就能够公平合理地分享潜在的增值收益和发展成果，更有助于维护失地农民的权益保障。

所以台湾农业现代化的一个很大因素在于农民团体组织的企业化管理。在管理中他们借助了很多企业管理理念，比如培训农业经营管理专家，推动合理化经营，成立产业技术服务团，纳入企业经营管理观念与作法，邀请企业顾问与技术专家共同实地辅导等等，这些大大提高了农业经济的效益。

此外，台湾农业部门通过建立农业经营专区，非常注重农地合理利用、核心产业、农产品安全验证、小地主大佃农、青年农民培育等工作。并且以专区为纽带，建立一个产业、人、地、水等要素资源整合推动平台提高资源产出效率；通过调整农村劳力结构，鼓励青年回乡务农，开办农民学院，为农民提供专业管理训练，提供政策性低利贷款及产销辅导来促进农业人力资本长效开发，因为我们知道在城镇化的过程中，不可避免地就是农业人口的非农化或者企业化劳动力扭转的趋势，像在大陆面临的这种情况一样，如何解决农业当中所谓386199部队问题，我们近一些年来，国家也在农民的职业教育方面进行了很多的探索和努力，可以说台湾地区的这些创办农民学院的经验也是非常值得借鉴的；另外通过建立多机构的协同合作，促进农业上下游价值链的整合，提高农业整体效益。也就是我们现在国家所倡导的农业的一二三产化转型。所以以上我们分别就美国、法国、韩国、日本以及我们台湾地区的经验，这五个地方的经验作为重要的参考，来指导我们在新形势下面临快速的工业化和城镇化的发展，如何能够做好国家在乡村治理当中扮演的角色，并且鼓励农村地区的自治组织的发育以及新型农民的培育。

五、乡村治理的对策建议

下面第五部分我们着重谈一谈，我们自己所进行的一系列对策建议，或者地方的实验治理。当前，“新型城镇化”作为新一届政府的重要发展战略，土地问题成为“乡村治理”新的核心问题。在目前的土地出让制度下，农民处于利益受损的状态，“土地城镇化”替代了“人的城镇化”，是当前城镇化发展亟待打破的僵局。2014年中央公布了农村土地制度改革的两大重点，一是继续完善承包地、宅基地、集体建设用地“三块地”的产权建设，二是对集体控制的如集体建设用地、物业等集体资产进行折股量化改造。农村土地问题所面临的迫切挑战，也导致对创新和完善农村基层治理体系的呼声越来越高。从当前学术界看来以及政界看来，从“乡村治理”的模式选择、治理结构与创新路径几方面来看，学界已达成了一些共识。

（一）模式选择层面

首先在模式选择方面，我们明确了国家、市场与基层自治组织之间建立“分工合理、权责明确、多元共治”的新格局。定好了这样的调子。党的十八大提出的总目标奠定了构建农村社区治理体系的方向，与我国社会治理变迁由统治型、管理型向善治型的演变趋势相符。在乡村治理与国家的关系方面，核心是以村民自治促进基层民主的增长，并通过制度创新来解决体制自身的冲突，包括预算管理、官员管理、政府绩效与问责以及基层自治等方面。也是解决中央和民间在治理当中的关系。

另外一种主体是国家与市场，以及民间跟市场的关系方面，按照村庄所属的类型可以划分为两种情况，一种是对经济非农化的城中村或者城郊村而言，重点在于产权的重新界定和社会关系网络的重组是机制创新的关键所在，也是现在国家所打理倡导的，集体经济产权的改革。第二种情况就是传统的集体经济村庄。我们知道随着国家在1978年改革以来，打破过去集体化生产经营，把集体的资源资产分到以家庭为单位的承包制，但是也有一些村庄它的集体经济实力较强，有非常突出的能人在发挥作用，所以他们保留了一个强大传统的集体经济，对于这些村庄他们产权改革和政企分开的要求呼声也日益突出。

在加强村组自治能力建设方面，有些地方以“自荐直选”完善民主选举制度，以村民公决“八步法”优化民主决策方法，也就是在政经分开的同时，把政治自治建设这块，从选举、决策到以阳光村务“七步法”加强民主监督都有了一系列的创新做法。以最先走在改革前沿的，从90年代就开始探索这方面改革的广东，特别是南海区为例，这个经验非常值得借鉴。这是在模式的选择方面，也就是明确了国家、市场与基层治理之间建立分工合作，权责明确，多元共治的新格局。

（二）治理结构层面

第二点是在治理结构层面，提倡党、政、经、社“四位一体”的新架构，切实提高经济组织和普通农民的参与程度。一方面，处在城镇化转型中的乡村社会呈现“三元结构”或“内二元结构”的状态，也就是城镇化加速了农村内部农民阶层分化的问题。本地农民、本地市民和外来人员在“身份—权利—待遇”三个方面差别很大，利益诉求日趋多元。比如说，本地农民不仅在这些城镇化转型非常快的地方，城中村和城郊村，不仅获得了价值不菲的一套甚至是几套的宅基地或者住房。与此同时，在集体经济分红方面也是收入不菲。可以说基本上可以坐吃空想，然后外来人员在身份、权利待遇方面，相比之下要差的多。每个月要花费很多的工资收入的一半，甚至以上来作为比如房屋的租金等等。比如北上广这些一线城市就特别凸显。所以呈现出这样一个乡村社会当中三元结构和内二元结构的状态，改变了过去大家吃大锅饭，都是同质性的一元结构，利益越来越分化。广东南海20年“村治之变”的实践，体现了“政经分离”和党、政、经、社“四位一体”的治理结构创新。这些方面的一些具体的经验和做法，我在这不一一详谈，但是非常值得大家学习借鉴，有这个《村治之变》这本书值得一读。

另一方面，我们要同时关注在我们国家经济不发达地区的传统农村社会，在这样一些地方，主要出现的是应对农民“原子化”的趋势，进城务工，集体虚化，就是集体没有实权，没有资源、没有资金，然后农民剩下的所谓386199部队。在这样一种驱使下，个人认为回归到传统的、封建家长式的倡导，像我们说在封建帝制时期士绅统治模式既是不可能也是不合法的，我们可以吸纳这些乡绅、乡间的精英，进入到我们村的建设当中，但是不能说我们的模式要走回头路，而是应该积极探索村民自治的机制创新。

如，在广东省清远市在部分乡镇探索实行“村民自治下移”改革，体现了“自治下移、治管分离”的基本思路，主要做法就是缩小村民委员会的设置半径，综合考虑村和村之间共同的历史渊源、地理关联、利益基础、族群的关系等因素，来调整设置村委会。我们知道，这样的过程特别是进入新世纪以来，90年代经历过，大规模行政村合并之后所带来的一些不相适应的问题，针对这个作出的一种应急性调整。就是越来越注重过去的有历史渊源的，作为有利益基础和族群宗族关系的，作为有社会资本在这个里面，发挥作用的责任共同体这一级的自然村的村委会设置。所以在这个过程中，逐步的再去调整大的，规模非常庞大的，缺乏共同历史基础的村委会设置，来逐步理顺寸步自治的机制。

同时把现行的乡镇、行政村、村民小组的乡村治理架构调整成乡镇，这是行政级的，片区是主打公共服务的，也就更好的、有效的把自上而下的国家公共服务投入，瞄准这个片区。但是自治这个层面逐步放到，就是下沉到村甚至是村民小组这一级的新型乡村治理架构。把原来的行政村的村委会改变为叫片区、社会综合服务站，或者作为乡镇政府的排出机构，它承担基本的公共服务职能而把自治的功能，逐渐转移到有共同的历史基础的、有深厚渊源的、共同作为利益和责任共同体纽带的、最基层的自然村民小组这一级发挥作用。还有一种做法，像日本经验谈到的发挥经济组织在乡村治理当中的作用，发展综合性的农民合作社，来提高农民的组织化程度等等一些创新。以上是在治理结构层面的创新，主要是提倡党、政、经、社四位一体的新架构。切实提高经济组织和普通农民的参与程度和组织化程度。

（三）创新路径层面

最后谈谈在创新的路径层面主要进行的一些探索。在创新路径层面，当前改革多停留在治理技术层面，它的持续性和影响力有限，而在体制创新层面，亟待乡村治理的体制创新。

自世纪之交，就是进入2000年以来，从中央到地方对于农村地区的关注、投入加大，相对应的基层的自治、治理创新方面，在路径上大家开始探索，主要我认为还是通过一些技术层面的创新来实现的。比如多地开始探索通过民主创新优化基层治理的有效路径，如深圳盐田区的“民意畅达工作”，更好的起到把老百姓意见搜集上来这样一种机制。浙江温岭的“民主恳谈会”，还有温岭的参与式管理，市一级搞的，民主恳谈会跟民意畅达工作异曲同工，都是把老百姓的民意更好搜集上来。慈溪的“和谐促进会”，叫法各不相同，但是主要的功能还是把自下而上的渠道打通，能够真正反映民意，听取民意的一种功能。山东潍坊坊子区的“村务契约化治理”，也就是配合全面市场经济的改革，从农村的治理当中引入契约化的管理，包括政府提供的公共服务，以及政府购买村民自治组织的服务，以及承包给市场化主体一些企业的服务等等，通过契约的形式，甚至是村民跟村集体之间也通过契约的形式进行治理，签合同，增强了老百姓的法制观念和契约的精神，貌似小小的创新，但是实际上意味非常重大的。

举个例子，比如现在鼓励土地的规模集中流转，在流转经营当中，根据我们去各地的调查经验发现，往往做的好的都是当地的，甚至是本村的经营承包的流转大户。为什么呢，它在当地有威望、有权威，它说了算。所以老百姓信的不是你的白纸黑字的一纸合同，或者契约，更加信的是这个人，也就是人治的色彩大于法治的色彩。这就导致在有些地方，如果你是作为一个外来的承包者大户来流转当地老百姓的土地，很可能会面临一个老百姓违背契约，撕毁和约的情况。

我在四川夹江、梅州等地调研的时候就遇到这种情况，因为那是山区，普遍是林地，面积比较大。当地就有流转大户，承包了上千亩的林地。但是这个林业的收入是，像种上树之后，包括果林、茶林等等，它有一个成长年限，一般三到四年，甚至五年以上，甚至有的是十年以上的，而且在初期他们签订合同之后，一年的收入不高，给老百姓前一些年作为流转商是赔本的，所以每亩地的租金比较低，有的是一两百块的价格。签了这样的和约之后，紧接着如果到了第四年、第五年，林地的效益增加，开始有了非常高的收益之后，就是当地的真实案例，来租林地的林场主苦不堪言，就说老百姓开始不满他们当时签订的租金，认为太低了。也就是说你在砸钱往这里面开始投入的时候，大家不管，你只要保障给我按年、按月、按量交租金。但是当你开始收益增加的时候，老百姓就有一种不均的心理。开始一哄而上，集体的村民来阻拦这个承包商的砍伐。最后导致一些暴力的冲突，也没有办法，只能放弃了这个山林。造成了百万元的损失。这个例子的教训从一个侧面反映出来，在我们的村民乡村自治当中，这个契约的理念、法制的精神病没有真正的深入人心。这方面还有很多努力。所以说山东潍坊坊子区的“村务契约化治理”这方面有非常重要的抓手，一个治理的经验，值得推广和借鉴。还有比如河北肃宁“四个覆盖”不一而足。但是这些创新总体而言，如前面所述，还是仅是治理技术层面，体制层面的创新研究亟待破题。

有学者建议从村社组织入手，像前面提到广东清远事件那样，科学设置村社组织的具体边界、构建、存在和运行形式，恢复乡村自我封闭的社会边界与走向开放的经济边界之间的断裂。也就是说，在这个过程中，很多的社区，它的收入边界、经济边界、政治边界这几者之间，已经发生了重合，并且这个社会边界和经济边界也在放开。比如我们一直强调的集体经济组织的概念，在村民会组织法当中规定了，这个集体经济组织可以与村两委独立出来，也可以跟村两委的政治边界相重合。是一个比较有弹性的，在实践当中千差万别。很多情况下是经济组织命名可以独立出来，它的成员边界已经不同于我们说乡村社会共同体，生于斯、长于斯，传统农业社会边界的时候，出现了滞后性，经济组织没有及时的政经分离，然后政社没有及时的分离。所以在乡村的治理当中，就会出现一些矛盾和冲突。所以这些方面的建议，也是非常值得我们在实践当中加以推广，就是借鉴清远等地的做法。

在浙江省嘉兴市嘉善县、湖州市德清县等地也有一些体制创新的做法，重点是集体产权量化改革明晰农民财产权，健全以行政村为基本单元的现行村民自治制度。在跨村集聚的新型农村社区自治，理顺县乡街道和村三级关系、村民自治下沉到村民小组等方面，在这不一一列举。总的来看，建国之后的十多年间，虽然在我们快速城镇化的过程中，我们的社会转型特别是农村基层的社会治理转型滞后于我们的经济发展，所带来了一系列城乡二元的新格局问题也好，农民真苦、农民真穷、农村真危险的呼吁也好，以及乡村的关系不理顺等等。在这个过程中，我们同时应该看到，一方面借取一些西欧发达国家，包括东亚的发达地区的经验，另一方面我们自己也进行了许多有益的探索和创新。包括在模式、结构以及机制方面的创新。这些方面都在逐步的推行，把过去的国家在乡村治理当中的汲取型关系转变为服务型关系的目标而努力。也就是很多地方所实行的公共服务在上移，而村民自治在进行下移。这样的双向调整，不断调试。一方面充分利用国家开始工业反哺农业的资源投入。另一方面充分发挥农村社会资源和力量，调动经济的精英，传统的乡贤及其他能人，包括乡镇教师等等力量，还有返乡创业的农民工，更好的实现在最基层特别是自然村和村民小组一级为单位的村民自治，实现村民在管理、决策和监督当中的真正参与，从而化解村民自治变成村官自治流于形式等等一系列难题。