他山之石

您现在的位置是:网站首页 >他山之石

公共服务提供方式创新

浏览次数:848      日期:2017-11-09

公共服务提供方式创新

李军鹏

国家行政学院公共管理教研部教授

各位学员,大家好,今天我主讲的题目是“公共服务提供方式创新”。公共服务的提供方式创新是我国行政体制改革和政府职能转变的重要内容。党的十八届五中全会提出,要“创新公共服务提供方式,能由政府购买服务提供的,政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的,广泛吸引社会资本参与。”

今天我主要讲三大问题:第一、公共服务提供方式创新的重大意义;第二、公共服务提供方式分类与适用领域;第三、创新我国公共服务提供方式的目标与措施。

一、公共服务提供方式创新的重大意义

第一个大问题,公共服务提供方式创新的重大意义。当前,在中国新的历史阶段,推进公共服务提供方式的创新具有重大的意义。第一个方面,公共服务的提供方式创新是满足急剧增长的社会公共需求的必然要求。人们生活水平的提高,不仅依赖于日益丰富的私人产品,而且很大程度上取决于公共服务的数量和质量。

随着中国经济社会的发展,特别是人均国民收入的提高,社会公众对公共服务的需求日益增长,但政府由于财力、能力所限,不可能充分满足社会公众日益广泛且比较细化的公共服务需求。

社会公共服务需求的急剧增长与政府公共服务供给缓慢之间就构成了矛盾,要解决这一问题,就要创新公共服务的提供方式,这里要充分理解政府在公共服务的供给当中的作用。政府是公共服务的安排者,政府要确定要提供哪一些公共服务,并且提供公共服务所需要的资金,进行公共服务提供的监督和绩效评估等。但政府不一定要作为公共服务的提供者,公共服务的提供者可以由社会组织和私人部门来参与提供,所以,我们要着眼于公共服务的安排者和具体提供者的分离。

公共服务的提供者有三个主体:1.公共部门。政府部门、公共企业、事业单位等。2.私人部门。主要指各种各样的企业组织。3.社会组织。或称非营利组织、第三部门、志愿部门。

第二个方面,公共服务的提供方式创新是发挥市场决定性作用和政府有效治理作用的必然要求。

政府、企业和社会组织是人类最基本的组织形态。这三种组织形态分别有其内在的运作机制,政府的公共权威机制、市场的竞争机制和社会组织的机制,这三种机制是人类社会运行的三种基本机制。三种机制各有各长,也各有其弱点。

在公共服务提供中,充分发挥政府、市场和社会组织这三种组织的运行机制的优点,做到优势互补,可充分地满足公共服务的需求,而且能有效地发挥市场的决定性作用,同时,也有效地发挥政府治理的作用。

第三个方面,公共服务提供方式的创新是当代公共管理改革与公共服务改革的重要内容。公共服务的提供体系是公共服务体系的重要组成部分,所以,公共服务的改革也必然包括了公共服务提供方式的改革。从20世纪70年代末以来,随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临,西方各国进入了公共管理改革的时代。这一场改革被称为“新公共管理改革”,在新公共管理运动的改革过程当中,出现了公共服务提供方式多元化的趋势。一些西方国家纷纷引入市场供给、社会供给和志愿供给的方式来提供公共服务,探索出了一条用市场机制、志愿机制和合作机制来提升公共服务效率和质量的途径。

第四个方面,公共服务提供方式的创新是加快服务型政府建设的有效途径。当前,中国的公共服务呈现出总体水平偏低、发展不平衡、效率低下等基本特征,这说明中国政府的公共服务供给能力远低于公众服务需求,公共服务的供需矛盾日益突出,这些矛盾要求我们加快公共服务提供方式的改革步伐。

同时,在我国,服务型政府建设的过程当中,要加快建成职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。就要对政府的公共服务的提供方式进行深刻的改革,以便更好地满足人民群众的公共服务的需求,改变当前我国基本公共服务不均等的状况,从而使人民满意。

第五个方面,公共服务的提供方式创新是提高公共服务供给效率的必然途径。当前,我国公共服务的提供以政府直接提供为主,政府、国有公共企业和事业单位来进行提供。政府大包大揽,公共资源的配置效率不高。而且,政府也很难准确把握人民群众的公共服务需求,公共服务的供给与需求存在着脱节的现象。如果说创新公共服务的供给机制,政府向企业和社会力量购买公共服务,将引入竞争机制,从而提高公共资源的配置效率,实现公共服务的供给的低成本和高质量。同时,改革公共服务提供方式还具有促进廉洁政治的作用。政府直接支配公共资源,直接参与公共服务的提供,势必增加寻租和腐败的机会。由社会力量参与提供公共服务,将大大地减少政府寻租和腐败的机会,使政府更加专注于做“裁判”,而不是又“踢球”又当“裁判”。

二、公共服务提供方式分类与适用领域

第二个大问题,公共服务提供方式分类与适用领域。公共服务提供方式主要分为四类:政府提供、市场提供、社会提供、合作提供。

(一)公共服务的政府提供

第一类,公共服务的政府提供。政府提供是政府以权力运作方式向社会提供公共服务。政府直接生产公共服务的形式包括两种类型:政府机构生产与公共企业生产。

1、政府机构生产公共服务,一般生产纯公共服务,如国防、社会治安、基础科研、义务教育、法律、司法审判等。这一些公共服务是属于纯公共服务,是政府向社会无偿提供的公共服务。

2、公共企业提供公共服务。公共企业是独立的法人机构,它具有公共性。公共企业在公共服务提供的过程当中可以直接生产公共服务,满足公众生活的基本需要;维护国家经济主权;约束私人垄断;减少社会成本;弥补私人企业的不足等作用。公共企业提供的服务主要有:公用事业,如电信、电力、天然气、城市公共运输等领域。此外还有国有的事业单位,提供公共服务的方式。

总体来看,在公共服务的供给方式当中,尽管很多国家引入了市场力量和社会的力量来提供公共服务,但政府供给依然是公共服务提供方式当中的一种主要方式。

但客观来看,政府提供方式容易出现三个方面的失效现象。一是财政压力增大。随着社会的发展,公共服务的需求不断增长,公共服务的规模也大幅度增加,政府通过公共企业和事业单位提供的公共服务也越来越多,这也意味着公共财政支出的压力越来越大。二是容易导致信任危机。由于政府垄断公共服务,容易导致一些制度缺陷,如公共服务的供给不足、质量低劣,对社会公众的需求反应缓慢等问题,所以,容易导致社会公众对一些垄断国企的不信任。三是容易导致公众的道德公害问题。政府垄断提供的福利和补贴越多,容易发生欺诈和道德公害,养懒汉等问题的可能性就越大。

(二)公共服务的市场提供

公共服务的第二种提供方式是市场提供。公共服务的市场供给方式当中,生产者是私人企业和社会力量,它们以营利为目的,所以,市场提供主要以可收费服务为主的公共服务。政府要为市场提供的公共服务确定安全等标准,同时也要进行相应的价格管制。公共服务的市场供给方式包括:合同外包、特许经营、使用者付费等。

1、合同外包。合同外包是市场提供方式当中的一种重要类型。合同外包的服务主要包括了边缘技术性服务和辅助性的服务。合同外包的领域可适用于环保、医疗、社会保障、道路交通、通讯等领域。

合同外包具有重要作用。首先,合同外包使安排者和生产者分离,在公共服务供给中引入竞争,并通过工作说明书的方式形成明确的工作说明和绩效要求,便于绩效的监督。引入了竞争的招投标和绩效合同的机制,所以,有利于评估公共服务供给的绩效;合同签订之后,公共服务的生产就进入了经济的过程当中,市场机制起着主导作用,所以,合同外包具有综合性的收益,有利于提高效率;同时,合同外包也有利于引入专业的社会力量,弥补一些公共部门公务员的专门技能缺乏的弊端;同时,也有利于对社会需求做出及时的反应,并根据需求和资源变化来调整项目的规模;同时,合同外包也有利于加强对公共服务项目的管理,提高服务的质量。

2、特许经营。特许经营指由政府授予企业在一定时间和范围提供某项公共服务或公共产品并且进行经营的权利。授予其特许经营权,准许其通过向用户收取费用或出售物品以清偿贷款,回收投资并赚取利润。特许经营期可以从几年到长达近100年,特许经营期可以在几年到一百年之间的期限范围内,一般而言,特许经营期限是在30年左右。

特许经营是发挥政府优势、避免劣势的一种有效途径。在特许经营当中,政府可以对公共服务的数量和质量作出规定,同时,又要保证私人资本具有获取利润的机会。所以,特许经营是同时满足了公共利益的最大化的实现和私人资本适当收益的实现的平衡。

当特许期限结束后,私人机构按合同的约定将公共服务的基础设施移交给政府部门,由政府指定部门来进行经营和管理。在特许经营权的授予过程当中,政府以招标方式确定项目公司,这一做法也包括了竞争机制,所以它有利于降低公共服务供给的成本。特许经营适合于可收费的物品的供给,因为这一些物品具有社会性、公益性、共享性,使用的边际成本比较低。所以,投资的过程当中,开始投入需要巨额的投资,但因为它使用寿命长,使用的用户比较稳定,所以,其收益也是长期稳定的。所以,特许经营权适用的领域是传统的自然垄断行业,具有资源的稀缺性、规模效益等特征。这一些领域主要是电力、天然气、自来水、污水处理、固体废物和有害物质的处理。电信服务、港口、飞机场、道路、桥梁以及公共汽车等。

特许经营制度的使用,引入了市场竞争,吸引民间资本,补充政府资本的不足,发挥了政府的优势同时又避免了政府的劣势。政府的补贴在特许经营权的过程当中,政府一个亿的补贴可以撬动社会资本几十个亿的投入,乃至于几百亿的投入,所以,其杠杆效应是一亿比几十,甚至一比几百,所以,政府可以以有限的财政资金撬动大规模的社会投资,弥补政府投资的不足。所以,我国现在已越来越多地采用特许经营的方式来提供公共服务,特别是在自来水、垃圾处理、高速公路和桥梁等公共基础设施的建设当中。

3、使用者付费。使费用者付费指家庭、企业在实际消费公共服务和公共产品的过程当中,向公共服务的提供者缴纳费用,这个付费取决于实际消费的服务量,不消费不付费,多消费多付费。在公共服务提供的过程当中,一些公共服务的生产是可以向使用者收费的,如有一些医疗卫生服务、社会物业服务、有线电视服务等,是可以采用向使用者收费的方式的。总体而言,市场提供方式在公共服务供给当中具有重要的作用:作用之一,拓宽公共服务的建设资金,社会资本参与公共服务建设,可以有效地解决政府投资不足的矛盾,减轻政府负担。

作用之二,通过市场竞争,提升了经济和社会发展的活力。由于外资涌入和民营资本的进入,原国有企业和国有事业单位提供的公共服务面临着来自其他的提供主体的竞争压力,所以,有利于形成有效的竞争,激发各个主体提供公共服务的活力。作用之三,分担了政府投资公共服务的风险,减轻财政补贴压力。政府独家提供公共服务,那政府要承担公共服务的融资风险、建设风险和经营风险,特别是政府在融资数额非常巨大时,易于形成债务包袱,形成债务危机。如果引入社会力量,这些融资风险、建设风险和经营风险就可以由新的经营者承担。那一些获得特许经营权的企业,一般是融资能力强、风险意识强、经营业绩好的外资企业或民营企业。所以,由他们来承担他们就善于承担的风险,就有利于减少政府的风险,减轻财政补贴压力。

作用之四,私人投资者和社会力量在公共服务的市场化供给当中,他们也能够获得长期稳定的适度的例分,获得稳定的资本回报率,所以,这也有利于市场力量的发展。但我们也应看到市场供给方式也存在着固有的缺陷,消费者的利益在这个过程当中容易受到损害。因为市场力量提供公共服务的最大的目的是追逐利润,容易忽视公平。特别是在公共服务的供给当中,一些社会力量忽视公共服务的均等化。所以,有时会选择性地提供公共服务,只针对容易收费的投资规模效益大的城区领域,就不太愿意向城乡接合部和农村提供服务,容易影响公共服务的公平性。在争夺政府的特许经营权过程当中,也容易导致腐败。有一些市场主体未来能够获得特许经营权,它会采取不正当的手段。

在签订合同的过程当中也容易导致腐败,有一些社会力量,有时为了获得不正当的合同优势地位,它也容易对政府官员进行贿赂,在合同签订之后,公共服务的生产过程当中易于存在数量短缺、质量不达标的问题。

同时,也容易产生私人垄断的风险,易于导致政府推卸公共服务的责任,导致公共安全风险。为了解决这一些风险,就需要政府加强公共服务的监管和绩效评估,同时也要在合同当中规定公共服务均等化的相应之要求,以及规定公共服务供给的具体数量和质量的要求;同时,如果公共服务供给当中存在缺斤少两的情况,或低质量的情况,就要进行相应的处罚,扣除相应的购买服务的费用。

(三)公共服务的社会提供

第三种方式,社会供给。社会供给主要是指社会组织通过其雇员,为社会公众提供公共服务的一种方式。如志愿消防队提供的火灾防护和以社区为基础的公共服务等。社会提供的公共服务的主要方式包括了三种:无偿捐赠、志愿服务、社会经营和社会企业。

1、无偿捐赠。无偿捐赠等是社会提供公共服务的一种重要方式,无偿捐赠的主体可以是个人家庭,也可以是私人企业或私营的非营利组织,有一些企业出于现实的考虑,也出于长期的理性的自我利益的考虑,倾向于支持社会公益事业,投资于慈善市场,也期待获得政府、社会和员工的多方面的认可与支持。同时,随着个人收入水平的提高,奉献意识的加强,个人无偿捐赠活动也日益增多。所以,为社会公益事业捐款,也是社会发展的一种趋势。慈善精神和捐赠的精神以及志愿精神,日益为社会所接受。捐赠资金的总额占到社会公益事业支出的比重也越来越大。无偿捐赠的增加有赖于政府税收减免的激励,如美国的慈善捐赠,就和税收政策有很大的关系,特别是对于企业捐赠给予免税的待遇,它是鼓励企业和个人捐赠的一个重要措施。

2、志愿服务。志愿服务的主要形式有:专业性的志愿服务、公益性的志愿服务、社区性的志愿服务工作。在西方,许多国家的志愿服务活动起步早,规模大,社会效益好,已形成了一整套规模化、组织化的志愿服务运作机制和国际惯例。在很多发达国家参加志愿服务活动已经成为了广大公民的自觉行动,2004年,美国一共有1550万青少年通过正规组织参加过志愿者活动,志愿服务时间为13亿小时。

3、社会经营与社会企业。社会经营是社会组织以商业模式来提供社会服务的一种方式。所以,又被称为社会企业,这主要是一些社会组织通过连锁系统地提供社会服务的方式,它采用了企业管理的模式以降低成本,提高效率。所以,能够更好地使传统的公益事业走向制度化和可持续发展的轨道。公共服务的社会提供已渗透到了很多领域,,如教育、治安保护、街道清理、社区医院、垃圾收集、交通运输等领域。

社会提供的最大的优势是能够解决当代社会发展当中的很多社会问题,失业问题、老龄化问题、贫困群体增加问题、社会不平等、妇女问题、儿童问题等。一些公益捐赠、志愿服务和社会企业通过实行扶贫、助残、康复、再就业等活动,能够有效地调节社会成员之间的收入差距,减少贫富不均,救助社会弱势群体,创造平等机会,缓和社会矛盾,从而促进社会经济的持续发展。所以,公共服务的社会提供具有重要的作用。

但公共服务的社会提供也存在着一些问题。由于社会组织本身资金来源有限,所以资金来源缺乏稳定性;非营利性组织的社会信誉度不足,也容易导致捐赠不足,所以资金来源会受到很大的限制;志愿者参与的程度有限;社会组织提供公共服务并不是一种法定责任,所以,其责任的有限性决定了其提供服务的有限性,所以我们要清晰地认识到公共服务社会供给的优势和弊病,更好地发挥其优势,避免其弱势。

(四)合作提供

第四种方式,合作提供。合作提供又可以分为三种:1、合作生产,特别是一些涉及到人本身的服务,诸如教育、治安、消防、医疗卫生和社会服务,往往需要服务供给者与消费者之间的密切配合才能达到目标,如社区治安就需要社区居民与警察相互合作。

2、联合生产。特别是当一个小的地方政府不足以提供公共服务时,可以若干个政府联合起来提供公共服务,所以政府可以跨区域地进行提供,不一定要局限于某一个行政区域。3、公私伙伴关系。由地方政府与企业联合生产公共服务的方式。

三、创新我国公共服务提供方式的目标与措施

第三个大问题,创新我国公共服务提供方式的目标与措施。经过30多年的改革开放,我国在私人产品领域供给方面取得了举世瞩目的成绩,但是,社会基本公共服务供给不足,公共服务的供给还远远无法满足公共需求。

尽管中国对公共服务的供给方式进行了一定的改革,但公共服务供给当中,由于垄断供给导致的供给效率低下,质量不高的问题,并没有根本地解决。同时,由于社会组织发育不健全,导致公共服务供给主体不健全,这一些问题都是我国公共服务供给方式当中存在的突出问题。为了解决这一些问题,我们需要充分发挥政府在公共服务供给当中的主导作用,有序地开放公共服务的市场准入,充分利用社会资本,形成公共服务供给多元化的局面,也有效地提高公共服务供给的水平。中国公共服务提供方式改革的总体目标是要推进公共服务供给的多元化,建立多元化、社会化、制度化、法治化的公共服务的供给体系。为了实现这一目标,我们需要采取切实的措施来创新公共服务的供给方式。

第一个措施,强化政府的公共服务职能,提高政府公共服务供给水平和质量。在市场经济条件下,政府的基本职能是提供公共服务。无论市场力量和社会力量如何发展,政府都是非常重要的公共服务供给者,必须充分发挥政府在公共服务供给中的主导核心作用。要发挥政府到主导核心作用,最关键的是充分发挥政府的公共服务支出的作用。

所以,我们要调整和优化政府的财政支出结构,建立公共财政体制。政府要从自己没有比较优势的领域当中退出来,特别是从经营性和竞争性的经济领域当中退出来,要从生产投资型财政转变为公共服务型财政,使公共财政支出和公共资源主要向公共服务领域倾斜,增加对公共服务的投入比重,把公共服务的重点转变到基础教育、公共卫生、社会保障等领域。所以,公共服务供给方式的改革首先要使政府充分地履行公共服务的职能。

第二个措施,要确立政府在公共服务供给主体多元发展中的主导地位。政府在多中心治理中处于主导地位。政府不但要提供基础性的纯公共服务,还要为其他提供公共服务的主体提供制度激励,进行有效的规制,保护公众的利益。政府是公共服务多元供给主体的培育者。特别是政府要致力于培育行业组织、公益慈善组织、社区服务组织等。政府同时也是公共服务供给的监督者,特别是政府要加强对社会力量的监管,防止私人垄断,防范第三部门滋生腐败问题。所以,要加强政府的监督作用,同时,政府要监督社会力量在公共服务供给当中在价格和质量方面是不是符合要求。所以,政府要加强公共服务供给的绩效评估工作,完善专业的评估机构,设置合理可行的评估指标,提高评估工作的系统性和规范性。政府也要对参与提供公共服务的企业和社会组织进行评估定级,而且在公共服务的供给方式创新的过程当中,只有达到一定的评估等级的企业和社会组织,才有资格承接政府的公共服务项目。

第三个措施,政府应为私人部门和社会组织提供公共服务创造必要的制度条件。首先,改进市场准入制度。特别是在一些公共事业的非自然垄断领域中,要取消社会资本进入的各种障碍,有效地吸纳民间资本,特别是要吸纳具有行业技术资格、素质较高的民营企业进入到公共事业领域当中。政府应在制定发展规划、提供信息服务、放松管制等方面为私人部门参与公共服务创造必要的条件,同时也要利用土地政策、税收政策等措施鼓励私人供给的发展。

第四个措施,充分发挥企业和社会组织在公共服务供给中的作用。对于一些可以完全放开的公共服务领域,可以交由市场直接生产和提供,对于一些政府部门不应该承担、不再承担的一些公益活动和社会事务,可以转移给社会组织,充分发挥第三部门的作用。在将政府相应的职能和事务交给市场和社会组织提供的过程当中,政府要创新思维,灵活地采用凭单制、合同外包、特许经营、使用者付费、联合生产等方式,以便最好地为公众提供更加公平有效和快捷的公共服务。

第五个措施,要加快社会组织发展,使之更好地参与公共服务提供。1.政府首先从战略高度看待社会组织的发展和管理。要改变用泛政治化观念看待社会组织的做法,要将社会组织看成是社会发展的主体,从而将培育和发展社会组织并发挥其社会组织作用,作为中国社会现代化的一项重要任务,在中国,经济现代化的过程当中,同时也要促进社会的现代化,社会现代化的一个重要标志是社会组织获得了很大的发展。

2.改善社会组织运行的政策环境。建立公益产权制度,社会组织通过社会捐赠和税收优惠形成的公益资产,可以成为公益产权。

3.也要致力于促进社会组织的法人治理结构的发展,政府也要加大对社会组织的政策扶持的力度,通过优先注册、资金扶持、税收优惠等方面的措施以扶持公益性、救助性、维权性、协调性的社会组织的优先发展。

第六个措施,促进私人部门投资,实现公共服务投资经营主体的多元化。要采取切实的措施,有效地激励社会资本投入到公共服务的领域当中。政府要制定相应的政策,放宽和降低市场准入的门槛,扩大社会资本投入公共服务的渠道。特别是要鼓励社会力量通过直接投资、间接投资、项目融资、兼并收购、租赁、承包等多种形式进入到科教文卫体等领域,在这一些领域当中,形成政府主导、公私合作互补的投融资格局。

政府也可以恰当地使用财政补贴,给予社会资本进入公共服务领域当中的关键性的支持。政府可以通过财政补贴、直接补贴、配套补贴和亏损补贴等多种方式,发挥补贴的杠杆作用,以带动社会资金的投入。

推广政府与社会资本合作。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老等领域,鼓励采用政府和社会资本合作模式,吸引社会资本参与。

安徽池州污水处理的政府与社会资本合作的项目就具有比较典型的意义。在20141229日,安徽池州市政府与深圳水务集团正式签订池州市主城区污水处理及市政排水设施购买服务项目资产转让协议和特许经营协议,这一个政府和社会资本合作的项目于201511日正式运营,是全国首个正式签约实施的PPP示范项目,被称为“池州模式”。

在这个模式当中,池州市将两座污水处理厂污水、雨水750多公里排水管网,7座污水泵站打包作为一个整体,授予以深圳水务集团为主成立的项目投资公司特许经营权26年。投资公司负责运营维护污水处理及排水设施以及投资新建项目,在26年的特许经营期满之后,将设施无偿交还给池州市政府。同时,池州市每年以支付污水处理服务费和排水设施服务费的方式,购买市政公用设施运营维护的管理服务。通过这样一个政府与社会合作的项目,池州市政府通过打包授予特许经营权,收回了跟这一些资产投资相对应的资金,同时,又能够通过合同的方式规定如何提升池州市的污水收集率和处置率,确保出水的水质达标排放。

同时,也根据第三方评估和定期的考核,根据考核的结果,按季度支付和结算购买服务的费用等。这就能够通过竞争与合作的机制有效地提供污水处理的公共服务。