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城市管理概论

浏览次数:360      日期:2017-11-09

城市管理概论

万冬君

北京建筑大学副教授、管理学博士

大家好,非常荣幸为大家讲授城市管理概论这门课。我们首先来了解一下我们这门课要学什么东西。一共包括五部分内容,首先我们要了解城市和城市管理的基本概念,然后是我国城市的发展,第三部分内容是城市化与我国的城市化道路。第四部分内容是城市管理体制。第五部分内容是城市管理的内容。

一、城市与城市管理基本概念

(一)城市

首先我们就进入城市和城市管理基本概念这个内容的学习。首先了解一下城市的起源。从字面意义上来看呢,城和市这两个字最初是两个不同的概念,城是指四周筑有城墙,扼守交通要素,具有防卫意义的一个军事据点,所以这个城更多是一个政治上的这样一个词汇。市呢是指交换和贸易场所,这个更多的是和商业经济等等相关系,相关联。随着社会经济的发展呢,加速了市的贸易的发展,交易的扩展又要求设立相对固定的贸易场所。于是城和市逐渐融为一体,演变为现在我们所谓的城市,这城市就是这么出现的。

在我们国家的作为行政建制的这个市,是近代地方政治改革的这样一个产物。首先我们要了解,在清代以前我们是没有市的这样一个建制的,直到清末才仿效西方国家的政治制度,施行城乡分制,建立了市县制。中国历史上第一次用法律形式确认城镇为基础行政建制的是1909年晚清政府颁布的城镇乡地方自制章程。1911年呢江苏省临时参议会制订了江苏暂行市乡制,规定市的组织的立法机关和行政机关及相应的选举办法。可以称为是中国市制的这个开端。

新中国成立以后,在很长时期曾经继承了城乡分制的这样一个传统,在20世纪80年代推行市领导县这样的一个体制之后,我国的市县制逐渐发展为广域形式。每个市在行政区划上都包含一定的农村地区。市政府还承担着繁重的农业和农村的管理任务。

我们给城市一个科学的定义,这个城市是指非农业人口大量聚集,具有综合功能的人类生产和生活的共同体。它具有人口密集、资源密集、文化荟萃、信息集中、工作高效等等这样的一个特点。那我们现在很多的人包括中国大概有一半的人都生活在城市,所以每个人对于城市都有自己的理解。

现代城市具有哪些特征呢?就现代城市具有哪些特征?首先我们的城市是以非农业人口为主的居民点,各类资源高度集中。这里的资源就包括很多了,比如说我们的资金资源,人才资源,技术,先进技术等等,这些都是在城市比较集中。城市是人类改造自然最剧烈、最彻底的地方,城市的构成要素纷繁分析。我们的城市包括自然要素、经济要素、社会要素和文化要素等等,他们综合在一起,形成了这个城市,具备完整的城市的功能。这里的自然要素比如说山水、河、湖、林等等。经济要素比如工业、企业、商业机构、金融机构、服务业等等。社会要素,比如说我们的学校、医院、治安、宗教等等,包括政府机关这个都属于社会因素。文化要素包括文体娱科研机构等等。另外我们城市还是一个地区经济社会发展的标志。现代城市具有这样的复合性功能。首先我们的现代城市既是生产中心又是商业中心、金融中心、交通中心、信息中心和政治中性,所以我们城市的功能是具备复合型的功能。主要包括刚才我们提到的这些方面。

(二)城市管理

下面我们就来了解城市管理。首先什么是城市管理?所谓的城市管理,是指城市公共管理及对城市所有公共事务的这个管理活动,我们都把它称为城市管理。从这个概念中我们可以很明确的看出呢,城市感觉的课体,就是指城市的公共事务。城市管理的主体大家想想,由谁来管理城市,是不是仅仅指我们当前的这个市政府,包括区政府、街道等等,除了政府机构之外,其他的一些主体是否也是城市管理的主体。这里我们就给大家公布答案,城市管理的主体既包括城市的各级政府,也包括准政府组织、非盈利部门、企业组织以及市民个人。也就是说我们每一个市民都是城市管理的主体之一。

城市管理的具有如下的一些职能,首先是导引的职能。这个主要是指的要发挥城市政府的调节,计划职能。规范职能,制订经济制度和社会制度规范,制订城市政府行为规范,制订城市政府官员自律规范,制订城市运行的公共规范和制度。第三是治理,包括预防性的治理,民主治理,民主治理实际上就是说要把社会公众参与到我们这个城市的这个治理活动中。经营,城市经营和经营城市,这是改革开放之后出现的这样两的词汇。服务,包括对企业的服务,比如说通过水电路网等等这些基础设施来实现。对于市民和家庭服务,通过社会福利保障等等这些措施来实现。另外就是对于城市整体的服务,比如说对于灾难的这个防范,文化教育服务等等。所以我们城市管理的职能呢,就是包括刚才提到的这些方面。

目前我们实际上形成的是城市管理的一种多中心的复合治理。传统的城市管理把市政府作为唯一的权威性的管理主体,城市的公共事务最终都是由政府说了算。现代的这个理论倡导,城市政府并不是唯一的城市管理主体,城市治理呢不应当由政府当中心主导,各种准政府组织、非盈利部门、企业组织和市民个人也可参与到城市管理中,从而形成这种多中心的城市治理体制,以最大限度的利用社会资源促成公共目标的实现。在多元的城市管理主体中我们需要注意的是,城市政府仍然发挥着主导性的功能。

二、我国城市的发展

(一)我国城市类型

下面我们来学习第二部分内容,我国城市的发展。首先我们对于我国的城市的类型进行了解,根据不同的标准,可以把我国城市划分成不同的类型。比如说可以按行政等级制度来划分,也可以按城市的规模体系来划分,当然也可以按照城市的辖区制度和区级制度来划分。

首先我们来看,按行政等级制度来划分的城市类型,这个我们都比较熟悉,比如说我们把城市,我国的城市划分为直辖市,地级市和县级市这样不同的层次。这个直辖市呢是指直接由中央,中央政府所管制的这个建制城市。同学们都了解,我们当前是有四个直辖市:北京、上海、天津以及重庆这样四个直辖市。地级市是指它的行政级别,是介于省和县之间的地方行政建制。地级市在法律上属于省或者自治区管辖的城市,但是经过国务院批准,较大规模的地级市有权制订地方性的法规和规章,在管理上具有较大的自主权。接下来就是县级市,县级市它的下设于地级市中的,相当于县这个级别的城市。一方面由于它的位置远离中心城市,在空间上不能够形成城市的一个区。另一方面由于在很大范围内,仍然属于乡村特征,因此被称为县级市。在县级市下面不再设区,而直接设这个若干乡镇。也就是说县级市下面不再设区了,直接是设置这个乡镇。

此外我们还有一些城市,具有特殊的行政地位。比如说特别行政区,在我们国家香港和澳门,是特别行政区。还包括计划单列市和副省级市。

计划单列市是指经济和社会发展的各项计划全部单列,直接纳入全国计划综合平衡统筹安排,在制订和执行计划经济管理等方面呢,享有省一级的这样一个权限。那同学们要了解,我们国家当前是有5个计划单列市,这5个计划单列市分别是大连、青岛、宁波、厦门和深圳。

另外还有一个叫副省级市,由于某些城市经济发展的需要,国务院对一些省内的重要城市授予副省级市。到目前为止我国有15个副省级市。他们只是在制订和执行国民经济和社会发展计划方面,享有相当于省级政府的权限。但是在行政隶属关系上,仍然由省政府领导。这15个副省级市呢,包括了刚才那5个计划单列市:大连、青岛、宁波、厦门和深圳,都属于副省级市。那其余的10个城市呢分别是:哈尔滨、长春、沈阳、济南、南京、杭州、广州、武汉、成都以及西安。这是我们按照行政等级制度划分的城市类型。

那接下来我们来看一下按城市规模体系划分的城市类型。根据最新的这个资料,20141120日国务院发布了国发201451号文件,关于调整城市规模划分标准的通知。按城区常驻人口,可以把城市划分为五大类。第一个就是超大城市,原来没有超大城市,原来都是最高的就是大城市、特大城市,这里就出现了超大城市。超大城市是指城区常驻人口在1000万以上。我们国家到2014年年末根据这个统计数字,我们有六座超大城市。分别是:北京、上海、天津、重庆、广州和深圳。其中北京常驻人口2014年末的常驻人口达到了2100多万,上海是2400多万,我们就是说深圳,是不到1078万。大概这样的一个水准。这6个城市人口超过1000万,因此被称作超大城市。

第二级别是特大城市,城区常驻人口在5001000万之间。

第三个级别是大城市,城区常驻人口在100500万之间。在大城市中又划分成两类。第一类是300万以上,500万以下了城市为Ⅰ型大城市。100万以上到300万以下的这个城市为Ⅱ型大城市。第四个级别就是中等城市,城区的常驻人口在50100万之间。第五类小城市,城区的常驻人口在50万以下,这是第二种划分。

第三种划分是按照我国城市的辖区制度和区街制度进行的划分。首先市辖区是指隶属于市,并由市直接领导的一级行政单位,是城市地区的行政建制。它的行政地位呢一般相当于县,就区和县实际上是相当的。对于直辖市而言呢,这个市辖区相当于自治州或者是地级市。除了市辖区之外呢,有的城市还有街道,这样一个层次。

(二)我国的城市体系

接下来我们来了解一下,我国的城市体系。我们就是简单的把它称为大城市、中等城市和小城镇,这样三个层次。

首先是我国的大城市,我国大城市具备这样一些特点。人口集中,特大城市吸纳人口最多,刚才我们讲了北京和上海,人口都超过了2000万,常驻人口都超过了2000万。第二呢能够以较少的土地吸纳较多的人口,具有节约土地、土地节约利用的这样的特点。第三大城市的区域分布向东倾斜,在分布密度上呈现出从东往西的梯度递减。我国的东部地区大城市比较多,而在西部地区由于人口比较稀少,大城市相对来说比较少一些。

大城市是区域经济、社会、政治和文化的中心,从产业结构看呢,大城市的产业结构最先进、最合理,也最具经济实力。同时大城市也是我国投资和发展的重点,我国很多的这个投资都流向大城市。

大城市虽然具有这样的一些特点,但是在我国大城市的发展中,不可避免的出现了一些问题。首先是城市规划不合理,我们以北京为例。北京有三环、四环、五环、六环,现在还有这个正在建设的所谓的这个七环。城市的发展呈现出一种摊大饼或者滚雪团的这样一个发展,由此也形成了这样的一个现象。在早高峰的时间人群,大量的人群从城市的四周向市中心汇集。而晚高峰从市中心又向外散开。因此导致道路交通拥挤,公交车拥堵,地铁拥挤,这个也实际上也属于基础设施超负荷运转。同时也带来了一些环境污染,比如说空气的污染、噪声污染等等。对于这样的一些问题,我们都把它称为大城市病。在大城市的发展过程中,我们应当控制大城市的规模,预防和治理城市病。比如说北京,也在鼓励有一些企业外迁,包括最近的这个北京市政府要搬到通州的这样的一个消息,实际上如果政府这么做,也是为了吸引产业能够向通州转移。

下面是我国的中等城市,中等城市具有较强的经济实力和较好的技术条件。中等城市是连接大城市和小城市的桥梁,起到承上启下的作用。相比于大城市而言,中等城市规模比较小,经济效益中等,但是社会效益和经济效益可能更好。中等城市是吸纳农村剩余劳动力的重要场所,同时也是城乡协调发展的主要力量,这个主要是基于中等城市是大城市、小城市和农村之间的一个过渡或者是桥梁,所以它是城乡协调发展的一个主要的力量。

再来看我国的小城镇,我国小城镇的发展具有如下的一些特点,首先小城镇的建城区平均规模过小,公共基础设施的修建以及服务的这个供给不能够形成规模效应。第二就是支持小城镇发展的中短期信贷资金不足。第三城镇的规划和布局受短期利益的制约,缺乏长远的打算。而且小城镇的这个政府的管理功能和财政功能尚不完善。那这样的一些特点实际上制约了小城镇的发展,但是小城镇在我国的这个经济社会发展中具有很重要的意义。我们知道小城镇它是连接城乡之间的重要的桥梁。我们所讲的这个城市化等等,农民工就业等等这样一些问题,和小城镇的发展都有很大的关联。所以应当促进小城镇的发展。

为了做到小城镇的健康也好,发展我们可以合理的进行小城镇的规划,包括它产业方面的规划。科学制定发展规划,合理配制功能,合理选择地理位置,尽量减少占有耕地,合理选择地理位置,尽量减少占用耕地。抓好基础设施建设,逐步实现配套齐全。

三、城市化与我国的城市化道路

(一)城市化

下面我们来学习第三部分内容:城市化与我国的城市化道路。城市化是近年来非常热的一个词汇,我们的政府工作报告包括一些电视新闻上经常会提到这个城市化。什么是城市化呢?我们来了解一下它的定义。城市化是指农村人口从农村向城市转移,由农民身份转变为市民身份。城市人口规模不断扩张,城市数量不断增加,城市用地不断向郊区扩展的过程。这个是指的城市化的含义。

城市化是近代以来,社会经济发展的复合表现,既包括城乡地域和人口比重的变化。比如城市的范围扩大,城市人口占总人口的比重加大,这样的一个变化。也包括社会关系、经济结构、生活方式和价值观念的这个变化,所以它并不仅仅是指把这个农村人口变成市民,变成城市人口,就是城市化。实际上它包含着更深层次的含义,涉及到了社会关系、经济结构、生活方式的改变、价值观念的转变等等。

对于城市化,我们可以用城市化水平来测定它的程度。城市化水平是用城市人口除以区域总人口的这样一个比值来表示。

下面来看一下城市化的发展阶段,首先是世界城市化历程进程的阶段划分。第一个阶段在1760年到1850年,这个阶段呢是世界城市化兴起的阶段。英国成为当时世界上第一个城市人口超过总人口50%的国家。1800年世界的城市化率仅为3%。第二阶段,1850年到1950年,这是100年的跨度,欧洲和北美等发达国家加速城市化,城市化率差距50%,那从这个数字我们可以分析得到这样一个信息。发达国家大概用了100年的时间,把城市化率由3%提高到了50%。第三个阶段是1950年到2000年左右,全世界加速城市化,世界城市人口的比重由1950年的28.4%上升到了50%

近年来发达国家城市化进程,呈现出了新的特征。比如说形成了连接中心城市及其周边城镇的大都市地区。那这个国际上比较知名的大都市地区呢包括比如说大伦敦地区、大巴黎地区,日本呢就有四大都市区。日本的四大都市区呢分别是指东京、大阪、名古屋、福冈。我们以我国的浙江省为例,浙江目前也在规划四大都市区:杭州、宁波、温州、金华,四大都市区。

发达国家城市化的第二个新的特征,形成了由若干城市组成的大都市连绵带。第三就是形成了诸多的国际性城市,乃至世界城市。我们要了解,国际上公认的有三大世界城市,分别是纽约、东京和伦敦。大家也应该了解,我们北京也正在建设世界城市。第四就是出现了逆城市化的发展趋向。后面我们会做出解释。

下面来了解一下城市化的表现形态。从城市化和经济发展的协调性来看,有积极型的城市化以及消极型城市化两种。其中这个消极型城市化又包括过渡城市化和低度城市化。从城市人口的流向来看有向心型的城市化以及离心型的城市化。离心型实际上就是指人口实际上从市里、市中心向外扩展、扩散。这个离心型的城市化又包括郊区城市化以及密城市化这样的两种类型。我们从这个刚才这两种划分来看,过渡城市化、低度城市化、郊区城市化和逆城市化,实际上都是比较特殊的这种城市化的类型。

首先我们来看这个过渡城市化,过渡城市化是指城市化速度远远超过了工业化速度,就速度非常快。过量的乡村人口盲目的流向城市,尤其是向首都等大城市迁移,造成了城市化水平和经济发展严重脱节,城市化速度超出了城市实际的承载能力。在墨西哥、巴西、印度、孟加拉国、巴基斯坦等国家,曾经出现过城市化过渡的这样一个不正常现象。

第二个特殊类型是低度城市化,是指世界人口的实际增长速度,低于城市发展所能够容纳的人口增长速度。低度城市化,大多是国家政策选择的结果。举个例子比如说我们中国、前苏联和东欧等等社会主义国家。中国由于长期施行城乡户籍的刚性壁垒,国家对农民进城设置了层层限制,导致了城市化速度低于工业化发展速度。

郊区城市化,是指人口就业岗位和服务业,从大城市中心样郊区迁移的一个分散化过程。这里的郊区指的是城市建城区边界以外的地域。在1980天美国有58%的人口住在郊区,郊区人口超过了城市人口。英国的伦敦伯明翰,荷兰的阿姆斯特丹、德国的雷顿斯堡、瑞士的巴塞尔等,都出现了城市人口下降的趋势,主要的原因就在于郊区城市化这样的一个趋势或者潮流。

接下来是逆城市化,逆势城市化是指人口从大城市向小城镇,以及乡村地区迁移的过程。逆城市化表现为大城市的绝对人口出现下降的趋势,而小城镇和乡村地区成为城镇化的新领域和新空间。从20世纪50年代以来,美英法日等发达国家,在城市化水平缓慢提高的同时,相继出现了城市中心人口向外迁移的这样一个逆城市化的趋势。逆城市化现象,实际上我们可以把它理解为城市化进程中的高级阶段,这个都在发达国家出现。那为什么会出现逆城市化呢?有如下的一些原因,比如说现在交通通讯技术高度发达,城乡之间的交通网络不断完善。尤其是互联网技术的应用,极大的提高了小城镇以及乡村生活的方便性。

第二,城市中心地区人口过分拥挤,人口就业、工作节奏、生活费用等等这些压力不断增大。而小城镇的这个住房和生活费用,相对来说价格比较低廉,郊区的生活环境也更好。

第三方面就是城市工业生产费用不断上升,所以企业为了寻找这个廉价的土地和劳动力,把这个产业、企业外迁。所以推动了城市人口外迁就业。另外有不少的城市居民,尤其是富裕阶层,对于田园生活和优美环境的追求和向往,也成为了逆城市化发展的重要推力。

(二)中国的城市化道路

接下来我们就进入我们中国的城市化道路,中国城市化的历史进程,我们从1842年开始,1842年到1949年,这是属于城市化的萌发阶段。建国之后1949年到1975年,建国之后1949年到1957年,这是城市化正常发展阶段。在1958年到1965年城市化大起大落阶段,大家都知道这是我国特殊的一个历史时期。那在1966年到1978年这个时期也是极为特殊,城市化严重停滞。甚至比如说我们上山下乡,到最后这个知青反乡等等,就有这样的人口迁移的这样的一个潮流。这个是城市化严重停滞阶段。在改革开放之后,就是城市化健康发展的阶段。

我们中国的城市化具有什么样的特征呢?首先第一个最主要的特点,政府主导城市化发展进程。政府主导城市化发展进程是和发达国家比较明显的一个区别,大家可以通过我们的一些政府报告,包括一些新闻也能够了解到,我们的政府为了推进或者加速城市化的进程,采取了哪些措施。

第二个特点,城市化的发展滞后于工业化进程。我们的城市化,城市化的这个程度,我们用城市化率来描述,长期以来我们的城市化水平一直都比较低,在近年来由于政府的推动、社会的发展,我们的城市化率一直在提高,在2011年超首次,我们的人口超过了农村人口。也就是说我们的城市化率实际上就是超过了50%。这是比较具有标志性的这样的一个数字。就是我们的城市化率首次超过了50%。甚至在近年来我们的城市化率超过了工业化率,但是从两率的这个比值来看,两率的比值实际上就是指的城市化率和工业化率的比值,这个比值相对来说还比较低,和这个发达国家的平均水平啊,接近于2的这样一个水平,相差的还是比较多的。所以我们的城市化发展实际上还是比较滞后的。

在城市化滞后于工业化的这样一个,一个情况之下,我们国家就出现了一个特殊的群体。同学们想想是哪些群体?哪个群体?农民工群体。所以农民工群体也是我们城市化滞后于工业化的一个非常重要的表现。我们当前呢通过城市化实际上是希望将农民工转变为城市市民,变成真正意义上的产业工人。我们的第三个重要城市化第三个特点,是实行城乡二元户籍壁垒制度,户籍制度,城市户口、农村户口,有这样明显的区分。第四就是农村富裕劳动力的职业转换先于地域迁徙。这个是指富裕的劳动力不从事农业,而转化于工业或者是服务业。另外大量的农村人口就近,就地城镇化,这里就地、就近城镇化是指区域经济社会发展到一定程度之后,农村人口不再向大中城市迁移,而是在原居住地的一定空间半径之内,依托小城镇和新型农村社区,实现就地就近城镇化的这样一个模式,所以这些我们描述的这五大方面,都是我们中国城市化的一个主要的特征。

推进城市化的途径选择,是指推进我国城市化的路径选择。从国家整体城市化格局来看,应当逐步建立以大城市为龙头,以中等城市为中心,以小城市为纽带,以小城镇为基础的城市体系。也就是说我们的城市体系应当是有层次的。

四、城市管理体制

接下来我们来学习第四部分内容,城市管理体制。城市管理体制指的是城市政权的组织形式,它的本质就是通过法律所规定的城市,各种政治力量之间的关系。

(一)西方国家的城市管理体制

我们先来看,西方国家的城市管理体制。西方发达国家的市政体制形式多样,即使同一个国家也可能存在不同的市政体制。市长和行政机关的职权范围和权利大小,具有非常大的差异。具体来看呢分成不同的类型,首先我们来了解市议会制。市议会制是指由市议会兼行议决权和行政权。那这样的这个制度呢,有利于减少议决机构和行政机构之间的矛盾。市议会就是市政府,市长没有实权,是议会说的算。在英国一些城市以及加拿大的多数城市,都施行市议会制。

第二种类型是市长议会制,市长议会制我们也可以把它称为强市长制。它是指市政府由行政首长,也就是市长进行统一的指挥,议决机构和行政机构分设。市长在与市议会的关系上处于优势地位,所以是强市长制的一个体现。法国的所有城市以及美国大多数的城市,比如说纽约底特律、波士顿、这个都是实行的市长议会制。

第三种类型是议会市长制,也称为弱市长制。议决机构和行政机构分设,议决机构是指市议会,行政机构指的是市政府。市议会在与市长的关系上处于优势地位,市长是处于弱势地位。市长只有一些礼仪性的职权,包括主持一些议会的会议,出席重要庆典活动,会见重要的宾客,授予荣誉称号等等。日本的一些城市以及美国的一些中小城市,以及少数的大城市,都施行的这个议会市长制。比如说美国的这个芝加哥、洛杉矶这个都是议会市长制。

第四种类型是市委员会制。这种形式类似于市议会制,由市委员会兼行市政管理的议决权和执行权。与市议会制的区别就在于呢,市委员会的成员并非都是由市民选举产生的。也可能是由上级政府任命产生的。这种市委员会制在美国一些小城市采用这种体制,但是数量不多。

另外还有一种类型叫市经理制。这种形式起源于美国的弗吉尼亚州的斯汤顿市,1908年该市议会制订一项法案,决定设立总经理这样的一个职务。那这种体制或者是这种管理体制,在组织结构上和私人公司是比较类似的。由市议会聘任一位市经理,将行政权授予市经理来行使。市经理对于城市公共事务进行专业化的管理。美国部分中等城市和多数小城市实行市经理制的模式。刚才了解了这五大类型,这是西方国家的市政管理体制。

它们具有这样一些共同的特征,首先城市政府为基层的行政单位,不再细分。不像我们国家分的非常细。第二呢行政政府普遍具有自治权利。为什么会出现同一个国家出现这样不同的这个管理体制,城市的管理体制,就是因为城市、政府具有自治权利。第三是议会在城市管理中扮演重要角色。另外施行公共产品的多中心供给体制,也就是说公共产品的供给并不完全是由政府来承担的,有多方的主体参与公共产品的提供。

(二)中国城市管理体制

下面就来看我们中国的城市管理体制,首先了解中国当代的城市管理主体,当代中国的城市管理主体,我们可以把它划分成两个系统,一个是权力系统,一个是非权力系统。这个权利系统呢,比如说中共市委、城市权力机关、城市行政机关,以及城市司法机关等等。

城市的非权利系统,城市管理的非权利系统,包括民主党派组织和政治协商会议、人民团体、居委会、居委会就是居民委员会。盈利性企业、非盈利性组织以及市民等等,这都是非权力系统,所以我们的城市管理主体,就权力系统和非权力系统。权力系统主要是指这个政府各个部门,非权力系统是指非政府的一些组织包括个人。

当代中国城市管理体制具有如下的一些特征,首先中共市委居于领导核心地位,这个也是我们同学们都了解的知识点。第二,市政组织设置具有同一性,就是无论你是在北京、上海,还是你到乌鲁木齐,它的设置基本上都是一样的。而不像西方国家,比如说美国,不同的城市他们的市政体制是有很大的区别的。第三个特点是城市法律地位具有非自治性,我们实行的是一个集权的这样的一个制度。所以具有非自治性。第四是城市的行政地位具有等级性,前面我们也做了划分,直辖市、地级市、县级市等等,这个是具有不同的等级性。另外城市管理职能具有全面性,管理所有的城市公共事务,此外我们的城市管理还包括对于经济方面的管理,这个也是我们国家城市管理的职能区别于西方国家的这个,一个非常重要的一个方面。

下面来看我们中国的城市等级制度,刚才前面我们也提到过了,直辖市、副省级市、地级市、县级市等等。

接下来了解中国的城市纵向组织结构。首先是市区、街道体制。在纵向组织结构上,中国的城市管理施行市区街道三级管理体制。这种市区街道管理体制我们称为市区街体制。所谓的市区街体制呢就是市政府领导区政府,在区政府之下设置街道办事处,作为派出机关,负责履行政府交办的事项,指导居民委员会工作,反应居民意见。所以我们可以说,这个街道,街道办事处是我们这个中国的行政体制中最基层的这样一个单位。

第二就是在基层治理中施行的是街道居委会体制,我们把它称为街居制,也就是说要依靠街道办事处和居民委员会来开展城市的基层管理工作。

第三就是市领导县体制,地级市以上的,地级市以上的市政府领导,县级政府的管理体制。市领导县体制就是指又地级市以上的市政府来了解县级政府的这样一种管理体制,它规范了在直辖市、副省级城市、地级市政府和县政府之间的一个上下级的关系。

五、城市管理的内容

接下来我们来了解,学习城市管理的内容。城市管理的内容,包括很多方面,我们按照他们的职能不同,比如说可以划分为城市的规划管理、城市土地管理、城市住房管理、城市环境管理、城市交通管理、城市公共事业管理、城市人口和社会管理、城市基础设施管理,另外也可以列举出比如说城市新进管理等等这样一些内容。我们在本堂课中主要是对于规划土地、住房、环境、交通、公共事业、人口和社会管理进行学习。

(一)城市规划管理

首先是城市规划管理,城市规划的含义,城市规划是指城市为了实现一定时期内城市经济社会发展目标,确定城市性质、规模和发展方向,合理利用土地,协调城市空间布局和各项建设所做的综合部署和具体安排。城市规划管理的含义,它是指城市规划的编制、审批、实施等管理工作的统称。

我们国家城市规划管理的执法主体,首先是国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作。县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门来主管本行政区域内的城市规划工作。这里就是需要同学们来思考这样一个问题,我们所提到的国务院城市规划行政主管部门,到底是哪一个部门。大家想一想有没有一个独立的一个部委,专门是搞城市规划的。公布答案,我们的国务院城市规划行政主管部门,住的就是住房和城乡建设部的城乡规划司,这个同学们要了解。

城市规划管理包括如下的一些基本内容。首先是城市规划的组织、编制和审批管理。这实际上是城市规划的决策系统。包括对于城镇体系的规划,城市总体规划、分区规划,控制性详细规划等的管理。

第二是城市规划的实施管理,包括对选址、建设用地、建设工程的规划管理。这个构成了城市规划管理的执行系统。

第三是城市规划实施的监督检查管理。包括建设工程,批后管理和查处违法用地、违法建设工程。这部分内容构成了城市规划管理的反馈系统。规划管理运行的保障表现,比如说组织人员体制、机制、法制、法律法规的制订等等,这部分内容构成了城市规划管理的保障系统。

(二)城市土地管理

第二部分内容是城市土地管理。城市土地呢指的是城市区域内了陆地和水域,及其上下空间。从区域上讲呢,城市土地有三个层次。城市市区土地、规划区土地以及行政区划土地。那我国城市用地呢一般是指前两个层次。市区土地或者规划区土地,并不包括城市行政区划内的这个土地,这个范围就太广了,包括广大的农村区域。

城市土地管理的含义,是指城市政府在国家有关土地法律法规的指导之下,为了调整土地关系,组织土地合理开发利用所进行的各项工作的统称。

城市土地管理的任务,是对城市土地的占有、分配流转及使用进行规划、组织和监控。近以调整城市土地的关系,保护和开发城市土地资源,保护土地的所用者和使用者的合法权益,促进城市社会经济的可持续发展。

由谁来管理土地呢?由谁来管理城市土地呢?根据中华人民共和国土地管理法的规定,国务院土地管理部门主管全国土地的管理工作。县级以上人民政府的土地管理部门,主管本行政区域内的土地管理工作。由此全国就形成了统一管理、分工负责的管理体制。同学们同样要思考这样的问题,国务院土地管理部门指的是具体哪一个部门,这个比较简单了,国土资源部。

我们来了解,城市土地管理具有哪些基本内容?首先是城市的土地所有权和使用权的管理,这个主要是指对于土地所有者和使用者依法享有的占有收益和处分权来进行保护,以及对于土地所有者和所有者的这些权利进行限制和调节。主要采用这个法律、经济和行政的手段来进行调节、限制。

第二部分基本内容是城市土地的规划管理。城市土地规划是城市土地管理部门根据社会经济发展的要求,对城市土地资源进行合理安排和布局的过程。其核心是对城市土地的用途做出规划。城市土地的用途,包括什么?居住、工业、商业、机关和公共事业、城市交通等等这样的用地。那我们这个城市土地管理,当然是要保证这个土地按规划用土来使用。

第三部分内容是城市地籍管理。城市地级管理指的是国家为取得有关地级资料,为全面研究土地的权属、自然和经济状况,而采取的一些措施,那这些措施主要包括土地调查、土地登记、土地统计以及土地评价等等这样的一些工作。

城市土地管理的第四部分内容,是城市土地的市场管理。城市土地市场包括城市各类用地的市场,比如说住宅用地市场,商业用地市场,工业用地市场等等。

城市土地市场管理包括宏观和微观,这样两个方面。我们具体来看一下。比如宏观管理,城市土地市场的宏观管理是指国家从社会经济发展的总体和长远目标突发,通过法律、经济和行政的手段,对城市土地市场进行干预,达到抑制土地、投机、维护土地市场秩序,优化土地资源配置,合理分配土地收益的目的。具体包括城市土地市场供需管理和城市土地市场价格管理两个方面。所谓的,刚才我们提到的这个土地投机呀,实际上就是指一些,必须炒地皮,房地产开发商曾经在比如说在海南的这个房地产开发工程中,出现了炒地皮的现象。比如说这个地块我购入之后,购入它的使用权之后,我没有进行任何的开发就转手出售,这就是一种土地的投机行为。我们当前对于比如开发商的这样的这个取得的这个地块,我们为了限制炒地皮,限制土地投机的这样一个行为,规定他必须完成一定比例的这个开发投资额,才能够进行转让。这就是对于土地市场的一个宏观管理。

对于城市土地市场的微观管理,主要是指国家通过法律、经济和行政手段对城市土地、市场主体、市场客体和交易程序所进行的管理。以保证土地市场公平交易,营造良好的市场环境。来发挥土地市场机制的各项功能。所以这两个层面都是城市管理的这个内容。

(三)城市住房管理

城市管理的第三部分内容,我们要学习的是城市住房管理。城市住房管理的任务,首先建立和完善住房供应体系。这个住房供应体系呢是有不同层次的这个住房的供应,比如说我们向高收入者来提供,用市场价格能够取得的商品房。第二是向中低收入者家庭来提供经济适用房。第三是向最低收入者来提供廉租房。所以我们看,住房供应体系是具有这样不同的层次的,这样的一个体系。

第二是建立和完善住房保障制度,刚才我们提到,向中低收入者家庭来提供经济适用房,向最低收入者来提供廉租住房,这个是属于住房的保障制度,这是我们城市住房管理的任务。其中还要强调,这个住房保障制度,住房保障制度建立,还要区分这样两个概念。一个是居者有其屋,一个是居者有其产,我们听到这个居者有其屋是非常熟悉的。这个意思是指凡是需要定居的人,都应当获得住所,一般是认为这句话出自于孙中山提出的“耕者有其田,居者有其屋”的民生思想。居者有其屋实际上他指的是要保障每一个公民的住房权利。居者有其屋,我们通俗意义上来讲,可以通过买房、租房,政府提供廉租房、经济适用房等等这样的方式来实现。就是有住所,居所有其产,是指凡需要定居的人,都应当拥有自己的房产。那这个就并不仅仅是拥有住所了,而是要拥有房产。所以一般是通过买房来实现。我们要区分居者有其五和居者有其产,也就是说对于一些这个收入没有保障的最低收入者,可以向他们提供就是没有产权的,但是有使用权的这样的这个保障房。另外还要区分房地产政策和住房政策的区别。我们通常提房地产政策,更多的是来调节或者是调控房地产市场的这样的一个政策,更多的是一个市场效率的概念。而住房政策更多的是一个从社会的角度,提出的一个概念。另外还要明确定位保障房的适用对象,加强监督检查。避免呢就是说不符合要求,没有资格的人享受保障房政策。

城市住房管理的第三方面的任务,是完善房地产市场管理。政府要从供给和需求两个方面来调节房价,维护市场秩序。

(四)城市环境管理

城市管理的第四个内容,我们介绍城市环境管理。城市环境是指在城市的地理空间之内,与市民生产和发展有密切关系的生活环境和生态环境。

城市环境管理是指政府运用各种手段,组织和监督城市各单位和市民预防治理环境污染,使城市经济社会和自然环境协调发展。协调人类社会经济活动与城市环境的关系,防止城市污染,维护城市的生态平衡。

城市环境管理有这样的一些模式,首先是末端治理型的这个环境管理模式。这种模式大多发端于城市环境管理的早期。针对已经出现的污染源由市政府、环境保护机构呢对于污染源进行监督检查,责成污染单位进行整治。从这个解释上我们可以看出呢,末端整治型实际上是属于一种事后管理型。它只适用于污染源相对比较简单、污染程度比较低、危害程度比较小的城市环境问题。

第二种是预防整治型环境管理模式。从这个字面意义上来看,它是属于一种事前管理这样的一种思路。在加强对现有污染源的监控的同时呢,注重对新项目进行环境影响评价,提前制订并落实解决方案,减少各种潜在的污染源,预防和减少环境污染的发生机率。当前我们国家正在从,我们国家的城市环境管理呢正在从末端整治型向预防整治型转变。另外还有一种叫综合整治型,这种模式主张呢,城市环境管理不仅仅是政府的事务,同时也是整个社会的公共事务,包括企业组织、非盈利组织在内的各种社会组织,都可以参与到城市环境管理中。要发挥多元主体的力量,建立合作协商伙伴关系,来开展城市的这个环境的综合整治。

城市环境管理它需要一些制度,制订一些制度,或者并实施这个制度来实现,具体包括环境监测制度,环境监测制度,比如说我们对于PM2.5的这种,就是每天北京市发布的这个PM2.5,这就是环境监测的一个具体内容。环境影响评价制度,环境影响评价制度比如说项目在研究过程中,都需要分析建设项目对于环境的影响。第三是环境保护三同时制度。这个环境保护的三同时是指建设项目中,防治这个污染的措施必须和主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用,这个三同时。许可证制度,是指从事有害或可能有害环境的活动之前,必须要向管理机关提出申请,经审查批准发给许可证之后,才能够进行该活动的这样一个管理措施。接下来还有排污收费赔偿制度。排污收费赔偿制度是指环境管理机关根据法律法规的规定,对排污者征收一定数额的费用。还包括谁污染谁治理的制度,排污权交易制度等等。所谓的排污权交易制度,实际上指的是在污染物排放总量不超过允许排放量的前提之下,内部各个污染源之间可以通过货币交换的方式,来相互调剂排污量。那在这样的制度之下呢,企业能够把它的环境容量作为资产,会更加节约使用,节约使用这样的环境容量,并且在污染的治理过程中,也会更加注重提高这个资产的效率。这个资产就是你允许,允许你排放的一个环境容量。

(五)城市交通管理

城市管理的第五部分内容,我们来了解城市交通管理。城市交通是一个由人或车、路和环境组成的相当复杂的动态系统。具体呢包括城市道路系统间的公众出行和客运运输。当然这个城市道路的构成也是比较多的,包括地面、地下、高架、水道和索道等等。

城市交通管理呢是指城市政府为保障交通基础设施为城市经济和市民生活提供良好的服务,综合利用各种手段科学合理组织城市中人和物运输的管理活动。

城市交通管理具体来看有这样的一些内容,首先是对于交通设施的管理。具体包括构建完善的交通设施网络体系,提升交通设施科学管理水平。

第二是对于交通工具的管理。对于交通工具的管理实质上是城市交通管理中,对于不同交通方式的选择和配制问题。它是交通出行结构的优化和组合问题。比如说采取公交优先的战略,鼓励公众乘坐公交车出行,以此来缓解拥堵。比如说我们这个城市道路设置了公交车的专用道,有的时候是全时段的,有的是全天的。另外比如西方国家,比如洛杉矶它实行的这个,美国的洛杉矶实行的多乘员优先,也就是说如果你这一辆车上面有两人以上,你可以使用某一条道路,如果是单人驾车,你只能在比较拥挤那个道路上行驶。

另外也综合利用交通政策和经济杠杆等等这些方法,来调节小汽车拥有量和出行使用量。比如说我们北京市施行的,包括其他一些城市也正在施行的汽车的限购政策,摇号。另外可以提高这个市中心的一些停车场的这个停车费的这样的一个水准,实际上也能够限制交通出行量,私家车的交通出行量。

另外还包括对于交通出勤主体的引导和管理。比如说规范、执法、加强对于驾驶员的管理,改善自行车和行人出行环境。加强交通安全、知识和理念的宣传教育。

(六)城市公共事业管理、城市人口与社会管理

第六部分内容是城市的公共事业管理,这个城市公共事业实际上是指在城市里呢,满足全体公众的基本需要为目标,不以盈利为目的,关系到城市全体公众,基本生活质量和共同利益特定的城市公共事务。比如说教育、科学、文化、卫生、体育等等。城市公共事业管理的这个内容,包括城市教育管理、城市科技管理、城市文化管理、城市医疗卫生管理等等,这内容实际上是非常多的。

城市管理的第七部分内容是城市人口和社会管理。城市人口管理是指对城市常驻人口所进行的行政管理活动。包括户籍人口管理和外来人口管理两个方面。城市计划生育管理这个也是城市人口管理的重要组成,当然我们这个城市计划生育的政策,实际上也在发生着变化。相信同学们也都非常清楚这部分内容。

第二部分是城市治安管理,是指为维护城市社会的有序状态,维护公民生命和财产安全,保障城市发展和日常生活的顺利进行,城市治安机关和其他治理主体依法开展预防和打击违法犯罪的各项管理活动。具体呢包括治安巡逻、刑事侦查、消防管理、交通指挥管理以及对于违法犯罪人员的惩罚教育和改造等等这些内容。

最后就是城市社会保障管理。城市社会保障的内容,主要包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优福以及社会互助、商业保险和慈善事业等等。那这样的我们这门课就大致是这些内容。

我们再回顾一下,第一部分是城市和城市管理的基本概念。第二部分是我国城市的发展。第三是城市化与我国的城市化道路。第四是城市管理体系。第五是城市管理的内容。集中这个城市管理内容实际上并不仅限于我们今天所列举的这些分项管理内容,实际上还包括更多的这个内容体系。其中比如说城市基础设施管理,它也是城市管理的一个重要内容,但是我们有专门的一节课来介绍这部分内容。