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变革中的政府治理创新(下)

浏览次数:1037      日期:2015-11-25

变革中的政府治理创新(下)

孟庆国 清华大学公共管理学院党委书记/教授

二0一五年一月

三、我国政府转型与治理创新

(二)政府转型中的主体关系

刚刚咱们讲的,统御型政府、管制型政府和服务型政府,如果回到咱们一开始讲的三圈里边来的话,我们可以用这张图,那统御型政府,市场和社会是被包容其中的,所以这时候来讲的话,我们就会使政府管理强调发挥政府的作用。那管理型政府市场慢慢地培育来了,那我们说要发挥好政府和市场的作用,那这时候治理的主题就由政府扩展到市场。那社会发展起来了,我们说政府要面对和市场的关系,和社会的关系,我们要发挥政府、市场和社会的共通作用,那这时候对应的形态我们叫服务型政府。所以说来的话,政府对市场要进行调控,要进行监管,同时给市场主题提供服务。对社会来讲的话,政府要进行社会建设,给大家提供公共服务,所以说政府的服务型职能,或者说公共服务职能会加强,所以咱们把它定为服务型政府。

其实来讲的话,我们说从统御型政府转变成管理型政府,进而来讲的话在转变成服务型政府,我们说咱们国家改革开放以来一个非常大的一个治理的转型,那这种转型在西方国家,包括在人类历史上也能够看出这么一个脉络,我们说政府的这种转型,我们说它是实现政府治理现代化的一个途径,它是一个一般性的规律,我们要推进我们的改革要强调政府管理的创新,在当下就是从管制型政府来转向服务型政治,可以说管制型政府是我们改革创新的起点,服务型政府是我们改革创新的目标。

那从起点到目标,那就需要设计我们的路径,那路径是什么呢?我们可以从下边这个图来看出来,政府管理它的特征封闭的、单一主题的、独占的,它行使的管理的集中方向是单向的,是不对等的,或者是行政性的。那政府治理强调什么,强调的是开放的,强调的是多元主题,强调是一种合作的,现在来讲的话,我们说强调是一种对等的,而且它的手段强调社会性的,或者社会化的。那从这些特征我们做比较,大家可以看到这个箭头的方向,其实就是我们改革的抓手,我们改革创新的着力点,那我们的创新应该怎么去做,那我们能不能打破原有政府管理一种封闭的这么一种形态,转向一个更加开放的,更加透明的一种运作的模式,在很多地方,我们不断地推行什么,比如说在国家信息公开、政府公开的基础上来推进开放政府的建设。

那我们在工作服务领域,我们原来强调政府的职能是无事不包的。那我们通过引入这种社会化的机制,通过服务的委托购买,实现一个多元化的公共服务的供给机制,这是一个典型的创新。另外来讲的话,我们说我们原有的,在履行职能的时候,我们的行政权利是单向的,现在我们能不能双向,所以双向是什么?一方面增加社会的监督,另外来讲的话,在政府的决策过程中,我们引入更多的参与,多听老百姓的意见,使老百姓的声音在你决策过程里边能得到一个反应,这就是双向,所以来讲的话,那我们治理的理念,大家看,治理的目标清楚之后,那我们的政府创新的抓手、着力点就找到了,所以说来讲的话,如果我们要创新政府治理,我们要达到服务型政府。

(三)政府治理创新的主要内容

我给大家提供了一个图,这个图片来的话,能够更全面、更系统的来理解咱们地方政府推进政府治理创新的一些不同的层面,主要是包括五个层面,一个层面来的话是理念的转变。第二个来讲的话是职能体系的转变,第三个来讲的话是组织结构的一个调整或者优化。第四个是运作管理方面的创新,也包括政策工具方面的创新。所以来讲的话,这五个层面的创新就是系统的概括了我们地方政府在推进政府管理创新过程中,我们开展工作的一些抓手,所以大家将来在地方上,不管你是地方的领导,还是部门的领导,你想利用一些新的理念、新的手段,改变或者改进本地区、本部门的政府运作的时候,可以从这五个层面进行思考。

1.价值理念

具体来讲,在理念层面更多的强调什么?强调公共利益和公共价值导向。在职能体系层面我们通过政府职能转变,不断地强调什么,强调社会职能和公共服务主导,另外在组织结构上,我们要对原有的组织结构进行优化和调整,因为咱们在政府运作过程中,由于我们的政府部门,职能交叉、权责不清等等问题的出现,其实这里边都和咱们组织结构设计的不合理,组织结构过度庞杂有关,再加上职责界定不清,导致了很多的问题,在运作管理上,我们要构建公共服务系统,要进行服务流程的优化和重组。要在政策工具上,我们说这种社会性的工具,或者市场化的一些手段,必然会成为咱们一个选择。所以来讲的话,我们说政府治理创新的主要的内容,可以从这五个方面来展开,具体来讲,在价值理念层面,我们说强调公共需求和公共服务导向,听起来很大,其实这里边很具体,要强调打破我们原有的思维观念,强调以治理理念为核心的心理学价值方面的一些理念和追求。

通常咱们讲的官本位、政府本位、权利本位,转向民本、社会本位和权利本位。那这里边来讲的话,我们理解起来其实大家都知道,概念也很大但实际上在咱们各级政府,尤其是集中政府,我们存在着很多的缺失的一种现象,或者这种价值理念的缺失,比如说我们的官本位的色彩很浓,我们为民做主的思想很重,我们管理就是权力的思想很浓厚,我们说政府利益就是人民利益的思想,一直在大家心目中是非常广泛的存在的,那这些东西其实都是有悖于我们这种改革价值或者理念新的一种取向。

那这东西看起来很大,其实落脚在一些具体的问题上,我们是能够找到一些抓手的,比如说温家宝在2004年的2月份,省部级干部讲话提出了服务型政府,当时羊城晚报就报导了一个小故事,反映出这方面的问题。他说一个老大爷到深圳去旅游,找不到厕所,膀胱被憋坏了,要状告深圳市政府,就这么一小报导。那这个小报导,这个小故事尽管很小,但是大家都非常关注,因为这就是一个治理理念的问题。那很多人就说老大爷膀胱憋坏了,是他自己有问题,这不是深圳市政府的问题,跟深圳市政府没关系,但很多人讲,这个东西深圳市政府是有责任的,那这说明什么?说明如果我们的政府要按照治理理念给大家提供这种服务,如果有更强的服务意识的话,那你能不能把公共厕所建得更多一点,把公共厕所的标识更明确一点,让大家好找,让大家能够比较方便、便捷地去得到相关的一些服务。大家看这是一个理念问题,那对公共厕所来讲,我们把公共厕所标在地图上,这是一个很简单的事情,但是这么一个很简单的事情可以给大家带来巨大的方便,那如果咱们政府有这种理念的话,那你可以想出很多很多的办法来,让大家能够更好地得到服务。

那再比如,在工作实践的设计上,我们说通常我们的地方政府相关的工作部门,工作的时间和社会工作的时间我们是高度重合的,就意味着什么,我如果要到政府里边去办一件事项,那我必须在我原单位,我要请假,我要浪费我的工作时间,我才能到政府里边去办事。那其实如果我们仔细做个分析的话,它会带来非常巨大的社会的交易成本,如果我们确确实实是一个以公共需求或者以公共服务为理念、为价值追求的话,那我们能不能把我们的工作时间更人性化,能不能让政府部门的工作时间和社会的工作时间适当地错开,这样的话方便大家来办事,不是说我要放弃原来的工作,要请假才能得到政府的服务。那这里边,比如说像南京房地产交易中心,它双休日,大家看对外办公,那我们很多的法院,礼拜日、礼拜天、甚至包括礼拜六都对外办公,这是一个非常简单的一个创新,但它反映出一个理念的变化,反映出大家为民办事的一种理念的变化。

第一方面的创新就是理念的转变和调整。我们通常讲官本,听起来大家都懂,概念也很大,但实际上它体现到我们政府运作的一些为官的层面上,如果我们真正的能够做到,这个理念落地的话,其实都体现在一些具体的小事上,这个我们能不能去做一些工作。就像前段时间我到湖北恩施去,一些地方开展办事不出村的一个创新的一项活动,我感觉就非常好,就是让大家少跑腿、少跑路,现在网络这么发达,我通过网络,通过各种平台让大家在家门口就可以去办理各种事项,就可以去缴费,本身政府这项创新不需要太高的成本,也不需要太大的投入,但是带来的效益让老百姓满意的这种结果都是非常巨大的,这是个理念的问题,不是咱们政府没有能力去做。

2.职能体系

第二个方面的创新就是职责体系的调整,刚才咱们讲了,我们说从管制型政府转向服务型政府的一个核心的内容,就是职能配制的一个变化,或者职能重心的一个变化,强调以社会职能和公共服务为主导或者为重心,这一方面来讲的话,咱们很多地方在理解公共服务的时候是有偏差的,大家通常认为服务型政府是什么,服务型政府只是在政府服务的末端,在咱们的窗口单位,怎么样来讲的话,形象更好,办事更快捷,给大家提供一个有礼貌、微笑的服务,这就是服务型政府了。我感觉这样理解是非常片面的,服务型政府不单单是在你政府运作的末端,是从你政府的政策的设计到政策的执行,到整个运作流程,也包括服务的一个实现,全过程的一个服务性的问题。

那尤其来讲的话,政府该干什么不该干什么,是不是以社会需求为导向的,是不是强调以社会职能与公共服务为主导的,所以来讲的话,我们如果真正的意义上要推进服务型政府建设的话,那你的政府的职能调整,你必须以社会职能和公共服务为主导,如果还是强调以招商引资,以GDP作为你的价值,作为你的追求目标的话,那不是服务型政府,那是管制型政府。当然了,我们各个地方发展水平差异非常巨大,有的地方经济发展水平已经非常好了,追求服务型政府,追求社会职能或者公共服务成为一个必然,有的地方可能还没有发展到这个层面上了一来,可能还需要进一步促进经济的发展,那这些方面来讲的话,我们各个地方情况是不一样的,那我们说以社会职能为主导,以公共服务为主导,是政府职能发展的一个更高形态,如果你当地经济没有发展水平,我硬性地去要求要以社会职能为主,以公共服务为主的可能也不现实,所以这一点大家要好好地把握。

那让大家进一步理解我举个例子,联合国在2008年给出了一个关于政府职能的基本标准,他说一个现代化的政府,或者一个合理的政府职能配置的话,有一个参考标准,这个参考标准就是它列出的这些方面,每个方面来讲的话,我从我政府的投入上我该怎么样是一个合理的比例,那这种合理的比例就反映出来我们政府的职能。从我们做研究来讲,通常我们比如政府的职能,在经济职能、社会职能、政治职能,配置怎么样,通常我们看政府的钱在哪方面花多少来反映政府职能的配置。

这里边来讲,我们就看两条,一条是公共医疗卫生支出占GDP的比重,按联合国的一个标准,他说一个合理的政府职能的配置应该占3%以上,中国目前是1.9%,世界水平的多少,世界水平是5.7,高收入国家是7%。

第二个指标来的话,财政性的社会保障的支出,联合国的分析,这个标准应该是在7%以上,你这个政府在这方面才是比较合理的,我们国家目前是多少,目前是0.22%,美国是多少,美国是12%,日本是11.8%,德国和法国以及北欧一些国家基本上都在20%以上。大家看基本上是咱们国家的接近一百倍。所以在谈到这些数据的时候你就能看到,政府把它腰包的钱拿出来干什么,你就会发现在这些国家,政府把它的参政的收入的主要的钱是用来什么,用来给大家建构各种社会保障的。所以在这些数据面前,有时候我们也感觉非常尴尬,为什么尴尬?人家是资本主义国家,我们是社会主义国家,那人家的政府能拿出这么多钱来满足老百姓的需求,那我们拿出钱很少,所以说我们说社会主义国家社会性职能履行的不够,资本主义国家社会主义性职能反而做的更多,这本身确实有点让人感觉不太好意思。

如果我们再进一步的来看,做一个中国和美国的一个比较的话,当然数据是2009年的数据,也有点老,这个财政支出的结构就反映了政府职能的结构,2009年,挣的钱2010年来花,具体情况我们看,中国全口径财政收入是4.8万亿,占当年GDP的百分之32.2,美国的联邦和州这两级政府的收入是3.22万美元,占GDP的22.9%,简单地说,我们乘以6的话,那相当于美国联邦和州政府的和收入是咱们国家政府的收入的2倍,差不多正好两倍。那咱们占GDP是占30%多,美国占20%多,这说明什么,说明美国这两级政府向社会收的钱少,量大,但是比重少,支出的情况怎么样呢?我国家2010年在教育、医疗、社保、就业、住房,我们的保障性支出是2.86万人民币,占GDP的7.2。美国,大家看联邦财政,它的支出是2.39万亿,如果我们乘以6的话,基本上正好是中国的差不多6倍,美国的人口来讲的话比我们少得多,但它总规模来讲的话已经是我们的6倍了,占GDP来讲的话,大家看是6.4。

如果我们按这样的来进行折算的话,就相当于中国的福利水平低于美国9个百分点,说明政府在提供社会性的这些职能的时候,我们跟人家比,我们的各级政府在提供社会性职能或者公共服务,我们的这方面职能还太弱,我们钱花得太少,所以说这些数据当然一方面有点老,第二个来讲的话,口径不一样,有点差异,但是总体上反映这个情况,让大家有一个基本理解和把握,当然这里边没有任何价值层面的一个判断。

通常来讲的话,我们说公共服务,政府的公共服务职能我们一般分为三类,一类来讲我们叫基本公共服务,第一类叫混合性公共服务,还有一类叫监管性的公共服务,那这三类公共服务来讲的话,我们说就构成了政府在提供公共服务时候三大类,一般基本公共服务是政府来提供的,政府要拿财政的钱给大家提供基本公共服务。这里面包括基本医疗、义务教育、社保等等,混合性的公共服务,往往是采取什么,采取市场化的机制,比如说你的供水、供电、燃气等等。那监管性的公共服务来讲的话,通常我们说这一块在咱们国家有时候叫政府监管,其实监管也是一种服务,比如说对食品卫生,对各种技术标准,对各种安全标准这方面政府的一些监管行为。

那我们目前突出的情况是什么呢?普遍意义上来讲,我们说基本公共服务过度市场化,混合性公共服务垄断化,管制性公共服务混乱化,什么概念?基本公共服务不该市场化的东西,我们市场化很严重,就像在清华大学附近,你不管是不是这个学区的,你在义务教育阶段,小孩从入学到义务阶段结束,那你政府,大家看按道理说是全部包起来的,大家都是一样的,但实际上由于市场化的因素,大家花的钱很多。

另外混合性的公共服务垄断化,本来靠市场机制来发挥作用的,通过一定形式的竞争来维持一定的公共性,同时又通过一定的收费,所有的用付费的方式来给大家提供的,像公共交通、公共设施,你会发现我们过度的垄断化,我们市场机制是失灵的,市场机制该发挥作用的地方,市场机制并没有发挥,我们的垄断性很强的。管制性公共服务混乱化,政府对食品、对药品、对各种安全标准等等,要有非常强的这种监管的这种职责,但实际上我们政府的效能是非常的低下的,那些由于我们的监管方方面面的原因,权责不清、相互扯皮、相互推托责任,导致了我们的很多领域出现了很多的问题,尤其在咱们的食品监管领域。

所以,我们说以社会职能和公共服务为主导,一方面体现在你的财政的支出结构上,另外也在于你在履行你的这些服务职能的时候,我的履行的方式,履行的一些手段,我们要进一步的去调整。基本公共服务领域那就要靠政府担起来,混合性公共服务那就要靠市场机制来发挥作用。监管性的服务那是政府自身的一个强有力的职能,那政府不能缺失,政府的监管、责任,大家看不能相互的推托,你的监管的效能,监管的质量要有一个根本性的保障,这是你该干的事,所以,在这方面,我们在地方推进我们的政府管理创新的时候,我们有很多方面可以做,我们有很多的手段可以去采用,去探索。

3.组织结构

第三个方面来讲的话,就是组织结构的优化和调整。不管在履行基本公共服务,还是监管类的公共服务,还是在混合性的公共服务的提供上,我们说政府都要依托一个政府体系或者政府的组织结构来履行这些职能。政府的这种组织体系,我们说可以分这么几块,一块来讲的话横向的,我们的政府在设计上,我们横向之间都是按专业性的部门来分工的,那这时候部门之间就存在着一个协作配合的问题。在纵向,大家看这个方向上,我们有不同的政府层级,那不同的政府层级之间就应该有一个合理权限的划分的问题,有的部门是垂直管理,有的部门是属地管理,是上级和下级之间要有个分工,另外当然也包括区划之间的一个协调机制等等。如果我们的横向部门在职能设计上出现混乱的话,如果我们的纵向层级之间权限划分不清的话,那可能我们说在履行职能的时候就会出现混乱,就会出现不效率,就像在咱们的食品监管领域,存在着多部门、职能交叉的问题,最后导致监管效率很差,效果很不好,那在咱们的很多领域都出现这些方面的问题。

我记得前两年中央电视台报导深圳方面的一个案例,一个小故事。一个女孩中午放学正好遇到一个大的风暴,小孩走到路边,路被水全淹了,看不到路边的水沟,走水沟里面被淹死了。家长就要讨个说法,这种说法来讲的话,说是在路边水沟淹死的,那肯定和路政部门有关,和咱们交通部门有关,那找来交通部门,交通部门说这不是我的事,因为我们只管路面上,路边的沟不是我们的职责范围,既然沟不是职责范围,那谁在范围呢?后来找到水利部门,水利部门说我们只管大江大河,街边小沟不归我们管,不是我们的职责范围。家长又没办法,后来又找到咱们的市政部门,市政部门又说了,这个东西不属于我的管辖范围,我只管有没有乱搭乱建等等,这个市容市貌,沟里边有没有水,水里边淹死人的这个不归我管,所以相互的推诿扯皮,扯来扯去。

那我们说,政府部门从横向来讲,我们进行权限的划分,进行职责的划分,我们总归来讲的话,得有一个范围,那跨界的问题该怎么去解决?这是在咱们很多的监管领域普遍存在的问题,由于横向部门之间,大家看,我们缺少系统性的设计,缺乏有效的协同机制,也包括我们在行政审讯过程中,互为牵制的条件,导致我们的行政审批的效率很低,等等。这都是横向部门之间设计不合理,要进一步去改革、去创新的所面临的一些突出性的问题。

当然咱们现在一个改革取向,咱们是实行大部门体制,试图通过大部门体制来整合这种跨界的职能,能够形成一个跨部门的协调的机制,来解决跨部门协调的问题。所以来讲的话,咱们通常的做法是把部门给整合起来,部门的职能很宽,这样来讲的话,部门宽了以后,包容多了,我们的部门的个数就少了,通常叫宽职能、少部门。那这就是大部制,咱们形象地说理解的大部制。

那其实大部制来讲的话,我们说它是一个改革的方向,但是它能不能替代协调机制,这个问题需要去讨论,什么意思呢?就是你的部门设计的再大,总归还会出现跨界问题,那两个大部门之间还需要有沟通协调的问题,甚至来讲的话,原来的两个部门,几个部门合并在一起,变成一个内部的部门,内部的部门之间也有一个协调合作的问题。如果这些问题不能够从我们的改革中,从我们的创新中进行深入的思考去给它更清晰的界定,你的职权的边界,另外来讲的话,能够强调彼此之间的一个分工、协作、配合的一种协调机制,如果这些东西是缺乏的话,也可能我们的很多东西,并不能够从根本上得到一个规避。

所以说来讲的话,我们说对大部门机制我们想解决什么?政府多部门的问题,解决政府部门间扯皮的问题。特别是来讲,在我们食品管理领域,我们说产前、产中、产后,涉及到很多的部门,这些部门来讲的话,我们如果给他整合在一起,这个东西就解决了,这是我们一个良好的期望。实际上来讲的话,部门再大,多一个职责边界,那超越边界,我们说必须要有协调配制的机制,这样来讲的话,我们才能够解决这个问题。再加上大部门的这种体制来讲的话,其实他不是简单的部门之间的撤销、合并、整合,大家看,他解决的是什么问题呢?解决的问题职责进一步理顺的问题。

发达国家他都普遍的推行大部门体制,我们分析一下其他国家的一些政府部门的构成情况,你会发现有三类机构,一类机构来讲的话,我们说是决策机构,一类机构来的话是执行机构,还有一类机构我们说是监督协调机构。

决策机构是形成政策、形成标准、形成管理的规范的这些部门。那执行机构来讲的话,就是根据相关的规定,不折不扣地去履行、去办理。监督机构主要是我在执行过程中,有没有按章办事,进行监督,进行评估,基本上他是这么一种关系。英国大部制,这一张图,他的这个说的部,内革部,就是他的决策机构,另外他有一些独立委员会,就是他的监督机构,除此之外他有很多的局,执行机构。有的国家把执行机构叫做局,有的国家像新加坡叫独立机构,或者叫法定机构。这个执行层面,国外的这种新公共管理的改革,他采取一个外包的、市场化的、或者社会化的一种机制,或者购买服务的一种机制,其实主要是在这个执行的层面上,或者执行机构的层面上,把执行机构的这些职能,其实我如果有明确的标准,有明确的规范,我不一定让政府部门去执行,我可以委托给社会机构,委托给其他的这种非盈利组织,这种行业性协会来执行这么一个职能,我通过监督机构对这些社会组织,对这些NGO,对这些非内组织,我进行监督考核。考核合格了,我可以继续的委托,继续的授权。不好了我就收回,甚至我在执行的时候,我可以实现一个跨部门的一种竞争的机制,我把同样比如说垃圾的清运,我委托给两家,那两家彼此竞争,又能降低我的行政成本,又能够提高我的服务的效率。所以,大部制的改革不是部门之间简单合并,是部门职责事项的重新划分,出来了时候的就是机构,所谓的监督机构和执行机构,执行机构通过社会化的,或者是购买服务的方式来执行。

从纵向层面来讲,他是纵向程序之间的一种合理划分,那这种合理的划分来讲的话,其实是非常非常重要的,在咱们国家一个现实,我们的政府的纵向,层级之间是一个绝对式的,或者是一个上下一般粗的。中央政府有什么职能,省政府就有什么职能,省政府有什么职能,市政府就有什么职能,一直到乡镇,大家职能都一样。那这样会带来什么弊端?这个组织结构我们叫串形,就像糖葫芦一样,是一种串形的结构,这种串形的结构来讲的话,我们说下级的政府在执行上级政府的一些精神,来落实上一级政府的一些决策的安排。我们可以形象地来说,中央政府制定精神,省要去贯彻落实,那省里面的贯彻落实的方式靠什么呢?可能这个省长到国务院来开会,开会之后就把这个文件,精神给带回去了,带回去要求落实怎么落实呢?再把市长们叫过来开会,要发文件,要开大会,要大家去落实,那省长把这个任务布置下去,他任务就完成了,到咱们市长这个地方,市长回去之后,同样的工作,把县长们叫起来开会、发文件,大家把精神带回去,执行去落实。县长也是一样,回到县里面把乡镇长叫过来,发文件、开会、落实。因此发现咱们的上下一般输入这种层次的设计,职能的一种设计方式,他是变成什么?变成一个传达,靠传达来落实上级的这种精神。所以说你会发现我们这种体制下,这种会比较多,文件比较多,那中间层级的政府都起到一个传达的作用,那最后来讲的话,执行就落在我们的基层政府,有的在县里面,有的在乡镇。那中央政府制定文件,县政府、乡镇政府落实文件,那省政府干什么?市政府干什么?所以这个层级多了之后,再加上层级之间不分,所以这里面会导致问题。

所以说这一次我们党的三中全会,四中全会就非常明确,中央政府管什么?地方政府管什么?基层政府管什么?说得非常清楚,中央政府是进行宏观的布局,宏观的调控,规划协调,进行一些决策部署,省政府是干什么?省政府是区域间的沟通协调,规划不足,地方干什么?地方就是服务的提供。所以来讲的话,那他的职责体系,不是一个绝对式的,应该是职能应该是错落有致的、相互搭配的、相互补充的,所以就像咱们这个图,这个图这个示意图,就像示意的一样。当然我们刚才讲的是国家的一个层级之间的一种配制一种方式。相对应来讲的话,我们说咱们是串形的,还有一种是并行的,就像美国,像英国,日本其他地方都是类似于有的是联邦制,有的是采取一种分权的方式,来履行政府的职责,什么概念呢?中央政府和联邦政府和地方政府之间,没有上下级关系,彼此遵循各自的宪法,各自的法律。上级政府的这些文件,这些旨意,并不是通过下级来执行的,那联邦政府就是联邦政府的事,联邦政府的东西,联邦政府自己干,州政府的事,州政府自己干,地方政府地方自己干,上下级没有关系,和咱们完全不一样,所以大家在理解这些东西的时候一定要区分。

很多人就问了,他这个联邦政府自己干他怎么干的?联邦政府他在各大区,他都有自己的办事机构,他在社区里边有他的服务中心,就像咱们国家垂直管理一样,垂直管理的体系一样。那州有州政府的体系,地方有地方的体系。而现在州政府和联邦政府,也包括地方政府之间是分工的,举个例子,像美国来讲的话,美国联邦政府主要对联邦宪法,维护联邦宪法,联邦宪法主要是对美国公民权利的维护的一个宪法。

所以说来讲的话,你发现美国联邦政府主要的责任是对美国个人,对美国公民的服务。那地方政府,州有促进地方经济的这么一个职责,所以州政府是对企业进行服务的。它的收入来源是靠企业税,联邦政府是靠个人税,所以彼此之间是有分工的。那么说了,联邦政府对个人服务,州政府对企业的服务,那地方政府它服务什么?你会发现,地方政府的职能实际上就很少,对个人的各种福利,各种保障,中央政府负担了,对企业的各种服务、各种审批、各种许可州政府承担了。大家看,这样分工地方政府基本上职能很少。比如说当地的垃圾清理,绿地的维护,公共图书馆等等,大家看这些事项,所以说经常你会在网上看到,澳大利亚,或者英国,或者美国,每个地方的市长,大家看一个高中的学生,或者一个在校大学生,成功当选某某地方的市长,为什么会这样?因为他们的工作事项很少,基层政府更多的采取一种职责化的方式,社会组织很发达,很多东西都是社会组织来做的。所以说在校的学生可以当市长,那在咱们国家,别说当市长了,就当一个局委会的主任可能都很难。这是他们国家的情况,彼此之间没有关系。

当然他们这种体制也有他们的体制的一些问题,不是说就一定比串形的好,也有一些研究,我看到了串形的体制和并行的体制,从效果评价上并不能说哪个体制优,哪个体制劣,特别是来讲的话,比如说在这种自然灾害,一些重大社会事件上,前段时间,我记得有一个小故事。大家在网上在说,说一个记者采访奥巴马,说总统,弗洛里达州发生巨风了,你为什么不能像中国的领导人到灾害现场去亲民,去做一些工作?奥巴马听到以后感觉到很为难,后来说了句话,说当地人家没有邀请我,我怎么能去呢?那这个记者来讲,回去到弗洛里达州采访弗洛里达州的负责人,奥巴马总统想来亲民,想来灾害的现场指挥,你们怎么不邀请他,州长犹豫了半天就说,他来能给我们带来什么呢?后来又想了一会儿说,他来也给我们带不来什么好处,只会给我们添更多的麻烦,他还是别来了,这就是他的差异,和咱们国家就完全不一样。这是关于治理结构层面的一个改革与创新问题,一方面是横向,一方面是纵向。给大家提供一些新的思路,

4.运作管理

第四个方面就是在运作管理层面的创新,这里面我主要讲两点,其实在这个运作管理层面很多,因为时间关系,我只讲两点,一点来讲的话,就是一站式行政服务模式的这方面的一个建设问题,第二个是行政和服务流程优化与重组的问题。为什么要讲这两个?这两个很重要,尤其在地方政府。

大家看,我们在地方政府,如何把我们的政府该提供的服务事项给提供好,把我们该履行的职责给履行好,这里边我们说行政服务中心,或者行政审批中心,是一个非常重要的,一个创新的形式。所谓的是一站式的服务平台,原来我们政府职能看都是碎片的,我们物理空间上又是分散的,不管是企业也好,老百姓也好,去办事的话,要在城里跑很多地方,要盖很多的章,成本很高,花很多的精力,很多的时间,我们说这种方式有问题。在很多地方就开始探索,我们能不能把政府部门的这些审批职能,或者说这种服务职能相对集中,至少从物理上给他集中到一个地方来,所以我就建立一个行政服务中心,老百姓或者企业只要到这个地方来,就可以把所有的事项给办成了。所以来讲我们说是一站式的服务。通过这种一站式的服务,比如说这里面很多地方,搞了很多的创新,说一站式、一窗式、一表式。说搞承诺制、首授制,搞会审制,再包括引入电子监察制度,所以咱们的行政服务中心现在发展的很快。各个地方都有行政服务中心,行政服务中心一定成为为民服务,为民办事的一个非常重要的窗口和平台。有了服务中心,我们说他降低审批的门槛,规范审批流程,减少办理的环节,压缩办理的时限,能够方便群众经济办理,就成为一个可能。这是我们说的行政服务中心的一个非常重要的一个创新的模式。

当然行政服务中心现在面临的很多的问题。这些问题大家比较清楚,我们行政服务中心就像一个传达室一样,大家看他只收件,收完件,还要拿到他的委办局里面去协商,去审批,原来老百姓或者是社会跑腿,现在变成政府部门自己去跑腿,实质性并没有太大的变化。

这是当前的一个问题,我把执行层面的,把服务层面的,都拿到行政服务中心来了,按道理说我的后台流程也好,组织结构也好,甚至包括人员也好,要进行重新调整,这方面的路还很长,另外一个包括我们一方面构建一些实体的,或者物理的这种一站式服务平台,现在信息技术很发达,我们能不能通过网上办理的一种方式,比如说构建行政审批的网站,通过热线服务电话,也包括短信、微博,包括客户端,给大家能够提供一个更好的服务,让大家不出家门,让大家就近就可以办理,这是我们说利用信息技术,促进咱们一站式服务一个非常重要的一个方向。这些方面咱们各级都开展的非常多了,我就不多讲了。

这里面想跟大家围绕一站式服务、政府服务,给大家分享两个概念。一个概念就是政府2.0的概念,还有一个概念是政府3.0的概念。韩国总统在2013年的6月19号,她的施政纲领上就提出来韩国政府正在开启政府3.0时代,那大家看,有3.0就有2.0,有2.0就有1.0,我们政府在给大家提供服务的时候,3.0或者2.0是我们的一个方向,或者说一个趋势。具体的含义是什么呢?我们说政府1.0就是咱们现在的方式,就是所谓的以政府为中心的一种方式。政府该干什么,不该干什么,我愿意不愿意给你批,批多少?往往都是政府说了算,所以政府在行政审批过程中,在公共服务过程中,扮演着单一的或者主导性的一个角色,这是政府1.0,也是通常咱们说的官本位了这么一种形态。

政府2.0是什么呢?那我们这种方式不对,我们要改变这种方式,不能以政府为中心,我们要以公众为中心,以老百姓的需求为中心,就像咱们的行政服务中心一样,我政府不是在我的办公室里面给大家服务,我是要到行政中给大家服务,就变成什么?更接近群众了,群众办起来就更便捷了,所以他侧重于以公众为中心。那在以公众为中心的这种理念下,政府能够更加主动的,通过多元化的一种方式,不断地调整自己的行为、过程,能够提供更加满足公众需要的这些管理或者服务。所以说如果说1.0是以政府为中心,2.0是以公众为中心的。如果再深一步讲,以公众为中心,就是我老百姓需要什么?政府职能的配制,必须和老百姓的需求相结合,相吻合,服务的方式必须从公众的需求来出发,来再造你的组织结构,来优化你的流程,让服务的过程更能符合老百姓的这么一个需求。

所谓3.0是什么?3.0按照韩国总统朴槿惠的报告里面写的,她是以每个人为中心,大家看以每个人为中心,所谓政府,在给企业,给老百姓提供服务的时候,既然是以个人为中心,提供的这种服务一定是个性化的,或者说叫定制化的,政府应该更加主动。大家看,应该更加注重沟通和合作,了解公众的需求,给大家提供更加具有针对性的、个性化的服务。所以来讲的话,我们说这是3.0的一个概念。举一个例子来讲的话,政府1.0是什么?是在你的办公室办公,你的办公室设在哪个地方?我几点钟上班,我想怎么批,往往是以政府为主导。政府2.0来讲的话,我要以公众为中心,我能不能把我的管理和服务离公民更近一点,我搬到社区里面去,所谓的社区服务中心,这是政府2.0的概念。

政府3.0是什么?政府3.0就相当于是上门服务一样,我政府上门服务针对每个人需求,怎么能做得到,在信息化时代下,在大数据时代下,政府能够有更好的手段把握社会的需求,把握企业的需求,把握老百姓的需求,真正的把需求通过这种定之化的方式,个性化的方式给他提供,并不是说是真上门。是针对更进一步的公众的个性化的需求来提供一种服务。所以这种改革的理念,我们从1.0,我们现在已经迈到2.0了,2.0我们正在深化,正在完善,我们将来可能会迈到3.0,这是来讲的话,我们说第一个一站式服务的问题。

第二个我们说叫流程优化与重组的问题,因为我们任何的服务,任何的监管,甚至包括任何的公共管理的活动,他都是一个政府的过程。就是从一个服务的开始到一个服务的结束,往往来讲的话,是咱们不同的部门之间,或者一个部门不同的岗位之间,通过岗位之间的活动,跟大家把这个活动,给履行的好,提供出来,其实这就是一项管理过程,或者是一项服务过程。你会发现在这个过程里面,如果说我们部门之间的权限,部门之间的职责,不清的话,可能会导致混乱,所以我们要对每一个政府部门,他的职责权限要界定,另外对每个政府部门,他的依据,审批依据要进一步清晰,然后来讲的话,我们把这个链条给他理顺,另外通过政府公开,信息公开再有一个监督的机制,这样的话我们就能够保证什么?整个流程服务流程,管理流程高效,快捷的,甚至包括成本比较低的方式去执行,来消除一些跨岗位、跨部门带来的一些职责不清的问题,所以说这个流程优化和整合的问题,是我们在执行层面上一个非常关键的问题。尤其是在咱们的行政审批,改革的领域,在我们的行政服务的提供的领域,这个流程方面的创新,是一个非常重要的一个着力点和抓手。

我们通常讲要提高我们政府的管理水平,服务水平,我们改革也一直强调,我们彼此之间要分工明确要权责清晰,要程序规范,要执行顺畅,我们要强调统一协作,分工配合,有时候我们也强调公开统计,监督有力,所以说这32个字是我们行政审批改革,一直强调的一个改革的目标。但是如果我们说,我们在流程层面上,如果不能够去进一步的,去推进相关的工作,我们在这个层面上把事情大而化之,不去做一些精细化的设计,一些管理,你会发现我们永远也达不到我们改革的一个目标,如果这个改革的目标这32个字的价值要实现,必须要在流动层面上进行优化和调整,这是我们的一个基本的思路。

5.政策工具

第五个方面是具体的政策工具的选择和创新的问题。我这张表等于是我们传统政府运作过程中,我们所使用的一些工具和手段,这里面包括行政性的手段,包括法律性的手段,也包括经济性一些手段,也包括我们的思想教育方面的手段,这地方我就不讲了,表上写的很清楚。按照治理的理念,我们要推进地方政府管理创新的话,我也给出一张表,按照这张表来讲的话,我们说给出了四个方面的工具,一个来讲市场化的工具,比如说在你的很多的基础设施建设,很多的公共服务,包括公共事业的管理,包括监管中,所谓市场化的工具,包括民营化,使用者付费,包括服务的外包,包括特许经营,放松管制等等,通过这些手段,我们能不能达到一个新的,或者更有利于我们这种市场化,这种社会化不断推进进程中,政府在履行你的职责的时候,一些新的选择。

第二个方面也包括工商管理技术的使用,,比如说全面质量管理,比如说目标管理,绩效考核,也包括建立流程性的组织等等,这些工作内容,大家可以沿着这些路线,如果把这些方法,引到咱们的政府里面来,可能你能够获得非常好的效果。其实西方的新共管理的改革,里面非常大的一个成分,就是采用了在企业里面行之有效的一些工商管理的一些工具和方法,特别是绩效考核的问题,评价的问题,也包括建立流程和组织的问题。这方面如果大家有这方面的管理和创新的话,可以找一些这方面的资料和书来看一看。

第三个方面就是社会化的部分。比如说我们推行社区资质,推行行业协会的作用的发挥,我们通过一些公众参与的机制,搞一些类似于听诊会,搞一些意见的征询平台,甚至我们可以利用网络,利用客户端,能够进一步加强和社会之间的一个互动,这些手段会改善政府和市场的关系,会改善政府和社会的关系,所以在这方面,我们的创新非常多。我记得前段时间参加全国党建研究会,大家在探讨基层治理创新的时候,往往都是从这几个方面来强化的。

第四个方面就是信息化的利用,这方面我们在一些电子生物推进的基础上,进一步来采取一些新的一些技术工具,比如说像大数据,像云计算,也包括基于移动互联网的一些手机客户端,像微博、微信平台的使用来改善政府和市场的关系,改善政府和社会的关系,在一些领域里面能够选择一些创新的工具,来改进政府的管理和政府的服务。

以上就是给大家从三个方面来介绍的关于我们国家,政府管理创新的一些基本的思考,总结一下来讲的话,我们由这张图,所谓的地方政府治理创新的一些重点,我们说从这五个方面,一个是理念的转型,第二个从职能体系的一个转变,从组织结构的一个优化,也包括运作管理方面的调整,以及政策工具方面的创新,给大家进行了一个交流。这个交流有助于大家的思考,不管是从地方政府,还是从地方政府的部门,如何改进我们的管理,改进我们的服务,提供的一些思路。

为了让大家更好的理解,给大家推荐几本书,大家如果有机会,有条件,可以到书店去买一些,也可以到网上找一下,电子版都有,大家对这些书能够系统的阅读一下,对于理解咱们讲课的内容是会有帮助的,对于大家思考、认识地方政府管理创新的一些问题,尤其是权能的一些问题,也能够有非常好的一个思路。这几本书也都是在政府管理创新领域比较经典的一些资料,我建议大家回去,如果有时间还是看一下。

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