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变革中的政府治理创新(上)

浏览次数:516      日期:2015-11-25

变革中的政府治理创新(上)

孟庆国 清华大学公共管理学院党委书记/教授

二0一五年一月

各位学员,大家好。我是清华大学公共管理学院的孟庆国,非常高兴有机会跟大家进行一些交流。我跟大家交流的题目是“变革中的政府治理创新”。

党的十八届三中全会的召开,对我们的改革提出了更高的决策部署,特别是提出“六大改革”作为我们未来的目标,涉及到经济、政治、文化、社会和生态文明以及党的建设。也提出了我们改革总的目标,就是要推进国家治理体系和治理能力的现代化。那其实如果我们具体的分析其中的含义的话,里边包括两大关系的处理,一是政府和市场关系,第二个来讲的话是政府和社会的关系。这里边政府与市场的关系探讨的是经济改革的问题,政府与社会关系探讨的是社会治理与社会改革的问题。这里边的核心就是政府,政府的作用和地位如何进一步明晰,特别是党的十八大以来,把我们政府未来管理的理念和模式定义为政府治理,所以今天我们就想围绕着这一话题,从地方政府治理创新的角度跟大家有一个交流。

我的介绍主要是分三大块内容,一块是从政府管理到政府治理转型;第二块是全球性的政府治理改革;第三块谈一谈我们国家尤其地方政府在治理创新方面的一些模式或者做法。

一、从政府管理到政府治理

(一)从政府“职能”说起

首先,我们来看看从政府管理到政府治理。这个里边涉及到政府职能的转变,涉及到政府职能履行方式的调整。什么是政府职能?我们从基础上来讲,政府的职能包括三大职能,政治职能、经济职能和社会职能。政治职能,作为地方政府,就维持一个基本秩序,保持地方经济社会的稳定、和谐,这方面政府要有很多工作要做,包括我们的社会治安、社会稳定。经济职能,大家比较熟悉,就是促进地方经济不断发展、为社会创造更多的财富,在这方面政府要发挥好调控引导的作用。所谓社会职能,更多的是给社会提供一个基本保障,让社会更加公平和谐,在这方面政府要发挥政府的作用。

那我们说围绕着政府职能,不管是社会职能还是经济职能,这里边又包括两个含义,一个是政府的职,这两边包括两个含义,职责、职权属于治理责任的范畴,就是说政府职权的范围、内容以及大小。也就是通常我们经常讲的政府管什么?管的多一点好?还是管的少一点好吗?管到什么程度?所以说涉及到一个职权大小的问题。所谓的能是指能力、水平,也就是我们通常理解属于治理能力的范畴。能力有高有低、有大有小,管的好不好、管的是不是高效、是不是规范,是不是政府本身很廉洁、人民群众很满意,这是属于能力的范畴。所以我们要理解政府职能的话,可以从这两个角度来着手。

我们说经济职能是政府在经济范畴里边的职责和能力。通常来讲是指政府激励或者消除一个障碍来促进经济的发展,特别是提高生产力、减少一些浪费、减少一些低效率以推进市场资源配置的效率。所谓的社会职能,主要是从经济发展中能够获得收益,这种收益怎么样能够维持必要的社会公正和公平。从这个意义上来讲,我们要进行政府改革或者要进行政府创新就有了一个认识上的基础。

如果政府在履行经济职责或者在履行社会职责的方面缺位了,或者是功能丧失,那就不叫改革。政府在履行经济职能或者社会职能的时候,如果不能像公众所期望的那样廉洁或者有效率,有不到位的问题、缺位的问题或者出现矛盾、出现相互之间不能非常好的合作等,也包括不能像公众所期望的那样很廉洁等等,我们要进行改革,要进行政府权限职责的界定和调整。另外也包括社会环境发生变化了,所扮演的角色与社会经济、环境需求不太符合了,这时候政府要进行调整。所以如果说我们地方政府要开展改革,或者要开展管理创新的话,我们是必须要做好这方面的一个分析的。

通常意义上来讲,我们说在职责上职责不清、缺位、越位、不到位,就说明政府管多了、管偏了、管的程度大了,所以我们要进行职责的调整,要进行权限的重新界定,要进行政府职能转变,我们进行改革。如果政府存在不效率、不规范、不作为、不廉洁,这是属于能力范畴,就是说政府管的不好了,管的手段比较差,方式不对头等等,这样,我们说要对政府在履行职责的时候进行一个重新的设计,要引入一些创新的手段,怎么样让政府更高效一点、更快捷一点,让政府的职责履行的更好一点。所以政府的创新既体现在职责事项的调整上,也体现在能力建设和水平的提升上。

看看我们国家这么几年来的一个大致情况。我们说从改革开放之初一直到今天,政府在面临着经济职责和社会职责的时候,其实这么多年来我们已经发生了非常大的变化。这种变化,我们如果用三个圈来表示的话,一个圈代表政府的圈,一个圈代表市场的圈,一个圈代表社会的圈,这三个圈之间是什么样的关系就反映了政府和市场、政府和社会之间的一个定位。改革开放之初我们可以理解为政府的圈很大,市场和社会的圈很小,或者说这个圈还没有发育起来,而且是被包容在政府的大圈里边的。就像我们PPT上这张图展示的一样。那我们的改革开放就是在逐渐的培育市场、培育社会的一个过程。我们在农村搞联产承包,在城市搞市场化改革,其实都是在通过经济改革来慢慢的把市场给培育起来。在社会领域我们通过推进社会的建设,培养社会的组织,让社会也不断的成熟起来。你会发现到今天,市场的圈慢慢的变大、变强,社会的圈慢慢的形成、慢慢的变大、慢慢的变强。所以说我们在不断的发展过程中就会发现,政府的圈和市场的圈、社会的圈的界线越来越清晰。到今天我们已经形成了什么样的局面?这三个圈已经形成了相互作用、相互重叠的一种关系了。这种关系代表着什么?原来我们是职能非常大、能力非常强的一个政府,那个时候我们强调要发挥政府的作用。现在我们说有政府、有市场、有社会,这三者之间有彼此的功能定位,有彼此的职责,在这种情况下,我们的政府该怎么办?所以政府要处理好和市场的关系,要处理好和社会的关系,这时候,我们不单单要注重发挥政府的作用,我们还要重视发挥市场的作用、发挥社会的作用。从这个意义上来讲,我们现在这三大主体有一个共同的目标,就是要发挥好政府、市场和社会的共同作用。所以说来讲,我们原来是单一主体强调发挥政府的作用,现在越来越强调我们要发挥政府、市场和社会的共同作用。这也是我们三中全会里所强调的政府治理的一个概念。所以说我们基于政府职能的分析,基于咱们国家改革开放以来政府职能以及政府职能履行方式的变化,你会发现我们有这么大的一个转型,就是我们政府经历过一次非常大的政府治理的转型,也就是我们通常讲的政府管理转向政府治理。

(二)政府治理理念下职能履行的方式

政府管理这种理念下和政府治理这种理念下本质性的差别主要在什么地方?我们说政府管理主要的主体是政府部门。在需要政府的管理职能、公共服务职能、宏观调控职能、监管职能的时候,我们强调政府的微作用,强调主体的单一性。有些人也说,这是一种独占的模式,相对来讲也是一种封闭的模式。那么它与市场的关系、与社会的关系是一种自上而下的,或者说是单向的、直线式的、不对等的关系。在这种关系下,我们政府在履行职能的时候、履行职责的时候强调什么?强调权力,强调行政命令,强调控制的手段,强调管控的方式,这是政府管理的一个基本要义。转移到政府治理的概念下,刚才讲了,要发挥好政府市场和社会共同责任,你会发现这个时候我们治理的主体就不单单是政府部门了,它既包括我们的事业单位,也包括我们的企业,也包括我们的社会组织等,它应该是一个多元主体下的非独占的一种模式,这种模式是开放的、合作的、互动的。政府和企业的关系、政府和社会的关系就变成了一个上下互动、双向、对等的关系。在这些理念下,政府和市场、政府和社会合作处理一些公共问题的时候,政府的手段更多的是靠协商、靠合作、靠彼此的一种参与、一种互动。所以说我们说这就是政府治理的一个理念。所以我们PPT上这张图也把政府管理和政府治理做了一个详细的比对,从实施主体、与对象的关系以及所运用的一些手段上,体现了这么一个差异。

二、全球性的政府治理改革

这是我们政府管理创新的一个大的背景,特别是咱们党的十八大以来,在我们原来强调推进服务型政府建设的基础上,我们又进一步的理清了政府的一个履行职责的模式,这种模式反映了咱们国家政府治理转型的一个趋势和方向。其实这种趋势和方向从全球性的政府改革来看,你会发现它有它内在的规律,或者我们说从管理层面来讲,全球性的政府改革也体现出这么一个鲜明的特点。我们说政府的创新从政府管理转向政府治理,这是一个普遍的规律,政府在履行职能、提供公共服务的时候,如果我们强调治理的现代化的话,它是一个现代化的方向。所以说第二部分,也跟大家交流一下全球性的政府治理改革,这种改革为我们国家所要开展的这种政府治理的创新提供了很多的经验,也提供了很多可以借鉴的方向。

大家都知道,从上个世纪70年代以来,全球性的政府改革运用如火如荼,特别是以美国、英国、澳大利亚等这些国家为代表的一种改革,引领了全球性的政府改革运动。这种改革运动,我们可以简单的分析一下。

(一)新公共管理运动

我们在上个世纪七八十年代的时候,我们国家正在推行改革开放。我们通过改革开放试图能够获得经济社会的发展,能够让我们国家的综合国力,让我们的国际竞争力有一个比较高的发展水平,在那个时候,西方国家普遍面临着问题,他们的问题不是改革的问题,他们面临的是失业、财政赤字、政府行政成本的高居不下的问题,所以导致公众对政府存在普遍的不满。特别是上个世纪70年代石油危机以来,由于西方国家都面临着这么一个困境,他们也在思考着变革,所以在这些国家就率先掀起了政府改革运动。第一轮的改革运动又叫新公共管理运动,就是以政府再造为内容的新公共管理运动。这次运动又被形容为是一次管理主义,或者是打破官僚制,或者是强调企业化政府的一个改革运动。这项运动波及的面、影响的范围是非常广的。对于这场改革运动,如果我们做一个非常形象化的比喻的话,这场改革运动相当于是让政府干政府的事实,让政府变成一个有限政府,对政府的职能进行卸载或者是对政府进行松绑。就是说原来政府管的事儿很多,在很多的领域,政府的管理往往又不具效力,老百姓不是很满意,又不能实现一个专业化的模式,所以导致行政成本很高,行政效率很低,老百姓非常不满意,这个和政府自身有关。这个改革来讲的话,就是要打破这种传统模式,采取一种多元化或者是一种外包,通过服务的购买,通过服务的委托来获得很多的公共管理、公共事情,能够强调更好的效率,强调成本更低。如果说新公共管理里边的核心是强调通过非国有化、所谓的民营化让公共事业、让基础设施建设、让政府的很多事项通过外包的方式让市场机制、让社会机制来发挥作用,在西方国家普遍开展了养老服务、垃圾的处理、环境保护等等,都是采取一个社会化的方式或者是市场化的方式。依然政府干不好,政府干起来行政成本很高,我能不能把这种东西给外包出去让企业来做、让市场机制发挥作用?或者是让社会组织参与进来?这样做的一个目的就是强调结果导向,能够让老百姓获得更加满意的公共服务。这种改革是以客户为导向的,因为它是以客户的需求为中心,以老百姓的满意为前提的。所以这一次的新公共管理的改革运动一个比较核心的要义就是服务的市场化、服务的社会化。

有一个比喻,是把政府提供公共服务、提供公共管理比喻成一条船,政府的职责是要推动这条大船往前走,社会不断的进步、不断的发展,这种情况下,如果这条船变得越来越大、提供的服务越来越多,你会发现政府越来越力不从心,政府要么扩大规模去应对这种服务、这种快速增长化的一种趋势,要么我不做这个事情,让别人来做,所以把这种改革比喻成政府的角色是在掌舵,而不是划桨,推动大船往前走的职责能不能交给市场、交给企业,通过这种外包的方式、服务购买的方式来减轻政府的负担,让政府的规模更小一点,让政府的行政成本更低一点,让政府在提供服务的时候,职责能够更有限一点。所以说通过这种机制,西方国家普遍在追求着所谓的三翼的模式,使得政府经济性、效果性方面能够获得一个改进。

很多人可能会有疑问,我把很多的东西都外包出去,通过这种购买服务的方式来提供,但毕竟政府的这种服务或者说我们很多的公共事务、公共服务事项和我们市场上的商品不一样,因为我们说这些活动、这些服务有非常强的公共性。我们一味的外包、通过一个社会化的机制,可能会使我们的公共管理变得碎片化,可能会使我们公共服务的提供在某种层面上受制于一个公共性的挑战。所以说很多西方政府部门的领导,也包括学界的一些专家不断的在反思西方第一轮的新公共管理改革运动它到底给我们带来了什么。

如何规避新公共管理这种碎片化、这种公共性面临丧失的挑战?西方国家从上个世纪90年代又开展了第二轮的改革运动。这种改革运动强调什么?强调以治理理论为基础的新公共服务的改革和公共治理的兴起。大家看,不管我这个服务是需要政府自己来提供,还是我外包购买通过社会化的机制让社会组织来提供,或者是让企业去提供,如果我能够是一种多元化的机制,能够通过一种参与一种互动、彼此之间共同合作的模式来提供的话,可能在某种层面上会使得公共服务型丧失的这么一种挑战得到规避。所以说我们说西方国家从上个世纪七八十年代以来开展的政府改革运动经历了这两个阶段,这两个阶段核心的要义一方面是用社会力量实现政府职能的一个机制,推动公共管理的社会化,探索利用市场力量实现政府职能履行的一种机制,推进公共服务的市场化,探索政府和公共部门引入一个多元的、协同的参与机制来提高公共服务的质量和公共管理的水平。在这个情况下,我们再通过一种多元化的机制、一种治理的理念来加强对政府公共服务提供或者是公共活动开展的一种参与性,使得西方的这种改革在全球产生非常大的影响。

OECD国家在2005年专门有一篇报告,分析了OECD国家所开展的改革运动,这种运动有一个非常鲜明的特征,就是不管是联邦制的国家还是单一制的国家,也不管是左翼政党执政的国家还是右翼政党执政的国家,不管是老牌的资本主义国家还是新兴的工业化国家,大家都走到了这条改革的路上来,而且大家的做法都是一致的。这就说明什么?说明我们一开始讲的,从政府转动转向政府治理可能更符合创新的规律。这种规律来讲的话,可能在具体国家来讲,它有一个国家的特色,但是从普遍意义上来讲的话,它可能是政府创新活动中的一种普遍性的规律。

像澳大利亚是全球公共服务改革的典范,大家都知道澳大利亚的公共服务改革是非常成功的,在全球引起一个非常大的关注。它为了进一步提高公共管理的水平、公共服务的质量,它把很多的政府事项都外包了,或者都采取社会化、市场化的方式来提供了。举一个例子来讲,澳大利亚新南威尔士州,这个洲所属的监狱可以采取一种外包的方式来让私人企业运营兼运,由私人机构出资、设计、建造、运营管理。大家看它原来有13所监狱,其中有3所监狱都是靠新公共管理理念,所谓的市场化的机制来进行运营管理的,而且别看是3所监狱,这个新南威尔士州全州45%的犯人都是囚禁在这3个监狱里的。这3所监狱由于采取了这么一种方式,这个监狱从犯人的管理、犯人的教育、犯人的医疗卫生,也包括犯人的改造等综合评估下来,效果都是非常好的。2011年我们去澳大利亚参观了它的这个监狱管理局,监狱管理局的相关人跟我们介绍,他们还希望把剩下的这9所监狱也通过私营化来变成民营的、私营的,监狱是什么?监狱是国家机器。所以说我们参观的时候感觉到非常的震惊。监狱作为国家机器都可以外包,那我们政府所承担的其他的服务领域为什么不可以外包?通过外包我们可以实现一种更专业化、那有水平的管理,那政府干什么?我们政府通过制定标准,通过对这种标准的一个执行,对私营企业在运营监狱的时候所履行的标准进行考核,所以说通过一种授权的方式,通过一种委托的方式来使得这个监狱运营更加的高效,更加的符合管理本身所希望的一种目的。

另外,美国的洛杉矶县的审计局,这个审计局共签订了651项公共服务外包合同,对这些合同进行审查时发现,原来由政府内部来履行这些事项的话,它的成本可能要2.68亿,如果让其他的社会机构、让企业去承担政府的一些公共服务事项的话,我通过这种外包包给他们的话,可以节省大笔的行政开支。也包括在咱们国家的南宁鼓楼区,原来每年只花两百多万就可以解决五千多名老人的养老问题,但如果这个养老问题是咱们政府自己负责的话,不采取社会化的一种方式的话,可能咱们支出要将近十几个亿,那这个差别是非常大的。所以说来讲,我们说从上个实际七八十年代以来,西方政府所开展的一种全球性的改革运动,这种改革运动给大家提供了一种思路,提供了一种模式,让大家来思考我们政府的职能,以及政府职能履行方式的时候,给我们提供了一种思路。那这种思路就是咱们一开始提到的治理的一种理念,或者治理的一种模式的兴起。

(二)“善治”模式的兴起

那我们政府在进行治理、进行管理创新的时候,我们如果按照这种治理理念的话它更强调政府、社会和市场三者之间的合作和互动。而且来讲,我们在很多的公共服务,公共管理活动中,试图寻求一种通过调动各种力量和资源,达到善治的一种公共治理的体制。这种体制它强调更少的一种管理或者控制,强调更多的参与和合作。那这方面有很多的概念,所谓的协同治理、合作治理、网络化治理,协同政府等等。

那这一概念的提出,为咱们思考我们的地方政府创新,带来了非常大的启示。其实从咱们国家,伴随着我们经济改革所推动的,我们政府自身的这种职能转变,以及政府自身职能履行转变的调整,其实也吻合了这一模式,这一思路。所以联合国全球治理委员会,在总结全球性的政府改革的时候,它提出一个框架。那这种框架是各个国家在推进你的政府治理创新的时候的一种思路,这个框架就像PPT上列的有八个方面。

那我们政府在履行你的职责的时候,在给大家提供公共服务,在处理这些公共活动事项的时候,第一个怎么样是一个参与性的治理方式。就是政府能不能来讲,在某种层面上通过政府的信息公开,通过政务公开,让社会能够不断的引入一个监督机制。甚至很多的活动事项,让公众来自我管理,自我服务,这个服务的目的或服务的效果,应该是好的。

第二个方面也强调了依法治理,这个依法治理和咱们党的十八届四中全会的理念是非常吻合的。所有的依法行政,大家看我们政府在履行职责的时候,该做什么,不该做什么,一些事情怎么做,我们要依托一些我们的规定。不是随意的,不是任意的。

第三个方面还强调透明化的治理。

第四个方面还强调回应性的治理。所有回应来讲,政府你在需要职责的时候,你逻辑的起点是公众的需求,公众有什么需求了,有什么困难了,我政府就要帮助去解决,那这就是一个回应性的问题,也叫响应性的问题。另外包括共识取向的治理,包括公平公正的治理,也包括效能和效率。也包括政府如何履行职责,所谓的尽职尽责的问题。

说这是联合国总结全球的改革,给大家提出的一般性框架。那这种框架对于我们思考我们国家的政府创新,或者政府改革,提供了非常好的思路。那这个思路也是和咱们国家,尤其是党的十八届三中全会,四中全会的理念是完全吻合的。所以我们不谈这种价值层面的判断的话,我们单从管理层面来看的话,这种创新的理念,创新的模式,创新的一种手段,创新的工具。我们从这里面就能思考我们地方政府所要开展各种各样的创新。

从全球改革看,我们是这样。其实从历史的脉络来看政府的转型,其实也体现这么一种脉络。大家都知道,我们说政府可以从历史大的视角上,大的跨度上思考政府的类型有这么三种类型。一种类型我们说是叫统治型政府。一种类型叫管制性政府。还有一种类型叫服务型政府。那所谓的统治型政府,它是随着私有化的出现和阶级的分化,这种阶级分化,变成不可调和的产物的时候。我们说政府就变成了统治阶级的工具,或者来讲变成一个暴力的工具。那这时候政府的形态我们说叫统治型的政府,就像咱们的封建帝王一样,他是一个统治型的政府。

那后来我们说特别是西方资本主义慢慢形成,相对来讲的话,市场和机制慢慢的发展起来。市场和社会的力量逐渐壮大,那政府为了建构一个好的秩序,对市场,对社会要进行规制。你会发现,政府在处理这些问题的时候,政府要制定一些规则。要对市场的负外部性进行规制。所以我们说这种规制型政府的形态就出现了。特别是在美国,在罗斯福新政的时候,美国很多人说变成一个行政国家了。就政府在对市场的干预,或者政府这只看得见的手,管得越来越多。要制定很多的规则,来规制市场的一种失灵。所以从这个意义上来讲的话,就变成一个规制型政府。

那当上个世纪七十年代,西方资本主义国家又出现了,刚才咱们讲的滞胀,政府规模的扩张,也包括行政效率低下,提供的服务公众越来越不满这些情况。大家开始思考政府是不是管得太多了,政府是不是规模太大了。所以说以放松规制,或者放松管制为目的的这种改革运动就兴起了。就刚才咱们讲的新公共管理和新公共服务的理念。

那政府的基本职责就是提供公共服务,或者强调公共利益是它的核心职能。那在这种情况下,政府管制的目的是什么?管制的目的是能够让服务的质量会更好,那政府来讲的话,要降低成本,一个直接的因素要缩小规模。那缩小规模来讲的话,我们再进一步走的话,政府管得事要少一点。政府主要是干什么?主要是提供公共服务,其他的事交给市场,交给社会。

那政府跟社会,跟市场,我们说以提供公共服务为目的。所谓这种服务行政或者服务型政府的理念,或者实践就给提出来了,从历史的脉络上你能看出来,政府和市场关系,政府和社会关系,这种控制性的因素是慢慢减弱的。服务性的因素是慢慢增强的。这些是我们说治理理念所强调的一种理念。这也是我们说,政府治理在追求现代化的过程中,它自身要做出的一种调整。以及自身为了这种调整所做出来的一种理念的转换。

我们从一般概念上讲,从政府管理转向政府治理是一个必然,是一个规律。从全球性的政府改革运动,从历史的视角来分析政府的转型,我们都发现了这一规律。就是政府在追求它的改革方向的时候,政府在强调它的管理创新的一种趋势的时候治理是未来各级政府开展政府改革,以及政府管理创新的一个基本理念。

这种理念我们认识到,在咱们国家,结合咱们国家的实际情况,我们国家的政府是怎么转型的。我们在推进地方政府管理创新的时候,我们的抓手是什么。刚才我们给大家讲了一些概念,讲了一些基本理念。那下面我们就结合我们国家的情况,看看我们国家的政府的转型,以及我们国家各级政府按照治理的理念,如何推进你的一些管理创新。

三、我国政府转型与治理创新

(一)政府职能与政府形态的演化

从改革开放以来,我们可以简单的回顾一下,那改革开放的时候,或者改革开放初期,我们的体制是一个计划经济体制。从社会上来讲我们是一个总体型社会,我们是一个高度集权的政治体制。具体来讲,所有的经济组织,所有的社会组织,甚至包括所有的政治组织都算政府组织,或者都算政府的一部分,我们所有的企业,大家看我们所有的学校,我们所有的医院,都有行政级别,运作方式跟政府一样。

另外我们这种单位化的组织控制的形式,是我们当时的一个常态。那所谓单位下的这种单位下的组织控制,使我们每一个个体,每一个人,我们都是单位的人,我们都是每个大一统的体制。那在这种体制下,我们政府的管理方式,我们运作的模式是什么,大家非常好了解。那这种大一统的体制,其实在目前给我们带来非常大的束缚,一方面可能在控制层面是非常强化的,但是在我们的经济发展,我们的社会活力上,这种体制又束缚了我们的发展。

所以我们改革开放之初,我们的总设计师邓小平先生,非常英明,看到了这么一个弊端。我们要松绑,要打破这种大一统的体制对我们经济的束缚,对我们社会的束缚。所以我们要搞改革开放。那在经济层面上,我们搞经济改革,所谓经济改革在农村搞家庭联产承包,在城市搞包括股份制改革,包括民营化改革等等,这个市场化的一些改革。

那你会发现,在农村家庭变成了一个经营单位,在城市里边企业越来越成为一个经营的主题。企业的这种经营,不再受之于政府的约束,那企业改制之后,或者市场化之后,生产什么,怎么生产,都是企业自身的事。那我们说经济的活力慢慢的就时尚起来,我们的市场就慢慢的形成。

所以说来讲的话,我们原来的政府和市场关系,如果说那时候有市场的话,那可能是个包容的关系。那我们改革开放之后,陆续一直到九十年代初,九二年,我们推行社会主义市场经济之后,发现市场越来越形成,越来越培育起来。那政府和市场的关系就发生非常大的变化。那我们改革,大家看打破了原原有的大一统的体制,从原来单位化的组织控制,变成一个社会化的个体。

那社会化的个体,人不再从属于任何单位,那我可以变成一个自由的人。那政府和社会关系,我们说也就变成像刚开始咱们讲的,两个互动的圈。那个人逐渐成为社会的主题了。真正意义上社会就慢慢的形成了,那我们说基于市场和社会的发展,市场慢慢的培育起来,社会也慢慢的发展起来。那我们说就必然面临着我们如何来思考政府和市场的关系,政府和社会的关系。如果我们把这个东西思考清楚了,我们政府的职能该怎么定位,我们政府的职能该怎么去履行,那就面临着政府自身改革与创新的问题。

事实来讲,你会发现,我们从这个角度讲,我们三十年的改革,我们可以理解为其实是政府在处理和市场,和社会关系的一个不断调整的过程。我有一个图,这个图也是我们对咱们国家改革开放政府和社会,政府和市场不断的分析,我们所得出的一些判断。如果说我们把政府职能,理解成政府有政治职能,经济职能和社会职能这三大职能的话。那我们看看我们政府从改革开放以来到今天,你会发现我们在这三大职能的配置上,我们政府明显的发生了非常大的变化。而且这种变化我们可以划分成两个阶段,那从改革开放之初,我们在政治职能,经济职能,社会职能上,我们说政治职能是处在一个主导的位置上,因为我们是一个大一统的体制。甚至也可以说政治职能统和了经济职能和社会职能。那这个形态下,我们政府,我们把它定义为统御型政府。

那我们搞改革开放,要把经济的活力给释放出来,我们要进一步的凸显经济发展的这么一种责任。不管在中央还是在地方,你会发现从八十年代,一直到九十年代,一直到今天,我们的经济职能被凸显出来。尤其我们说在九二年以后,我们强调社会主义市场经济之后,经济职能就凸显出来了。

所以说从那个时候你会发现,我们的经济职能越来越成为一个主导性的职能了。它甚至在某种层面上统和了政治职能和社会职能。那经济职能非常强,就是因为咱们培育市场,发展市场,完善市场是政府根本性的职责。那这个时候,我们市场在培育,在完善的过程中,市场可能会出现很多很多的问题。

所以我们要加强政府对市场的规制,要加强政府对市场的一种管制。所以这个形态下,我们叫管制型政府。那从零三年,零四年之后,特别是非典危机到来之后,大家在反思,我们的经济取得了一个快速的发展。我们的生活水平逐渐的提高,到那个时候,你会发现尽管我们生活水平很高了,但是我们基本的社会保障是很缺乏的。

记得温家宝总理当初到省部级干部讲话,他当时就给在场的这些领导提了一个问题,就提到说大家知不知道CDC是一个什么含义。当场的领导干部就没人回答,那CDC是什么?CDC是疾病控制中心的缩写。那为什么总理会提这个CDC,因为当时非典刚过,在我们全国人民仅仅有八亿,九亿人民没有任何医疗保障的前提下,我们迎来了这么一个突如其来的大势的风暴。如果非典真正要爆发,我们单靠政府的力量很难解决这么一个公共卫生危机的问题。

因为大家都没有医疗保障。那单靠CDC,单靠政府的力量很难解决。那这个问题背后隐含着什么?隐含着我们在促进经济发展职能的时候,你会发现我们在社会建设上,在社会职能上我们是忽视的。我们的基本保障,基本养老问题,失业问题,卫生问题等等,也包括教育,也包括其他的问题,我们有一个非常好的机制。或者我们没有一个顶层设计去解决这些方面的问题。

所以说在那个时候,他就提出来我们国家下一步政府工作职能的重点是什么?是公共服务和社会建设。也就是从那个时候,让大家的关注点开始从关注政府和市场关系,转向政府和社会的关系。所以标志这个事件之一,就是零四年九月份,我们党的十六届四中全会的召开,就提出了构建社会主义和谐社会。也包括2005年提出了对社会发展一些新的目标的设计。

那在这个层面上,你会发现社会职能被凸显出来。公共服务越来越成为各级政府追求的一项工作的职责。那社会职能凸显之后,如果在经济职能,社会职能和政治职能,社会职能凸显出来了,那对应的政府形态必然是服务型政府。所以说如果我们思考改革开放以来,一直到今天的话,我们政府的形态,我们说经历了两次大的转型。一次大的转型是统御型的政府转成管制型政府。第二次转型从管制型政府转向服务型政府。那这是一个明显的发展脉络。那从一些具体的说法上,我们也能看出这种转型。比如说在改革开放之初,大家看我们强调什么?我们强调人民民主专政,我们要维持什么?我们要维持以阶级斗争为纲领的发展理念。我们宁要社会主义的草,也不要资本主义的苗。这说明什么?说明我们为了要保持政治上的一个纯正性,我们哪怕牺牲经济的发展,牺牲社会的公平,我们也要保证政治上的一种纯正性。

那我们把这种体制给打破了,我们要发展经济,我们要搞活经济,我们要培育市场。市场逐步完善,在这个过程中我们要加大对市场的规制。所以我们在追求这个的过程中,我们就放弃了以阶级斗争为纲领,我们强调经济建设作为我们的基本点。我们不再谈新政新策的问题了。具体来讲我们在经济社会发展中,我们强调白猫和黑猫的问题,也包括我们沿海开放,我们搞经济特区。

就是为了要在经济上能够获得一个长足的发展,能够按照市场经济的思路和方向,来推进我们的经济建设。那在这个层面上,我们政治层面做了非常大的让步,所以说来讲的话,使得我们政府在追求经济改革,经济发展的过程中,政府就变成一个管制型的政府。管制当然来讲的话,以经济管制为主导的一种政府的职能设计。

那到零三年,零四年之后我们强调服务型政府,你发现我们的口号又变了。我们原来强调经济建设是我们的根本点,后来转向政府的职能是什么?一方面在经济上我们强调宏观调控,强调市场监管。政府直接干预市场,直接参与市场的行为越来越少。同时在公共服务和社会职能领域我们强调政府要提供公共服务,要进行社会管理。所以政府的四大职能就变成宏观调控,市场监管,社会管理,公共服务。

那在这个时候,我们说和谐社会的建设被提出来了,全面建成小康社会的概念也被提出来了。那我们越来越强调,我们政府要更多的关注公共利益,要强调社会的满意度,要强调对社会或者公共需求的一种回应。所以你会发现社会职能和公共服务被凸显出来。所以从零四年以来,尤其在中央层面上,我们的政府工作报告,我们如果做一个分析的话,挑一些关键词,从零四年就开始变化。

我记得在零三年之前我们专门做过研究。大家讨论的比较多的是什么?是你的GDP,你的产业结构,你的固定资产投资,也包括你的FDI,招商引资等等方面的情况,你的开发区。那零四年之后,尤其从中央层面的政府工作报告你能够看出来,大家开始关注什么问题了?关注社会保障的问题,关注医疗的问题,关注教育的问题。那到后来,你会发现这个赤字越来越变化。到后来关注民生的问题,再后来又关注幸福的问题。所以我们能够显著的看出来政府职能自身所做出的一种调整。我们说我们政府从统御型政府,转向管制型政府,再从管制型政府转向服务型政府,所以咱们政府面临着非常大的两次转型。那这两次转型,对于咱们地方来理解推行我们的政府改革,推进我们政府管理创新的话。你的选择,你的抓手要和这一方向吻合起来。所以,把握改革的潮流,把握改革的东风。那这就是东风,这就是潮流。如果把握住了你的改革就可以顺势而为,把握不住的话你可能会走弯路,甚至会犯错误。那具体来讲,我们说统御型政府它是强调以政治职能为主导,所以它在履行职能的时候。它的手段是强调政治性的手段。这里边包括什么?包括我们强调路线的问题,强调方针的问题,强调计划的问题,强调权利。而且我们也强调能人政治,强调领导决策。

那在管制型政府这种形态下,我们说我们强调的是经济职能为主导下的一种模式,这种模式强调经济性的这些管制性的手段。所以,在发展经济的过程中,我们的经济性的管制机构是非常多的。我们会强调什么?比如说我们强调新闻审批,我们各个部门,尤其地方政府都建立了行政服务中心。或者原来叫行政审批中心,我们的审批大家看是很多的,很强的。我们还强调规划,强调产业政策,强调GDP,强调项目导向,强调招商引资。

所以这种管理型政府下,必然有这些行为。如果说我们要强调社会职能为主导的话,那你会发现将来我们的政府机构,社会性的机构会越来越多。社会性的机构一方面包括政府履行社会职能方面的机构,也包括我们的社会组织,我们的社会层面的各种NGO,NPO这种组织会越来越多。那在这种形态下我们强调什么?强调是服务型政府,或者强调法治政府。那它的理念是什么?我们说一定是社会取向的。那社会取向强调的是什么?一个是强调法治,四中全会非常明确了。

我们会强调什么?强调民主,强调什么?强调服务导向,我们强调社会的开放,强调政府信息公开,强调政务公开。而且我们还强调参与,强调一种合作。比如说我们的各种听证会,各种意见的征询会。也包括我们通过网站,通过各种信息平台所开展的一些信息的发布和公开。所以这是我们一个基本形态的变化。

所以说来讲的话,我们从统御型政府,到管制型政府,到服务型政府代表了什么?代表了我们政府管理创新的一种方向。那从全国来讲,尤其从基层来讲,很多时候我们的理念,我们职能的调整,我们的运作模式的调整,我们工具的创新,可能还没有到这个层面上来,还比较滞后。所以大家在思考我们地方政府管理创新的时候,我们可以沿着这个路线往下走,这样的话对咱们认识或者理解政府管理创新,就有了一个基本的依据。

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