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政府绩效管理的系统优化(上)

浏览次数:988      日期:2015-11-22

政府绩效管理的系统优化(上)

刘旭涛 国家行政学院公共管理教研部副主任,政府绩效评估中心主任

二0一四年九月

一、政府绩效管理概况

(一)我国政府绩效管理概况

政府绩效管理在我国已开展多年,尤其是在一些地方政府和部门最早可以追溯到八十年代末、九十年代初。当然,那时很多地方政府和部门并没有把系统叫做政府绩效管理,真正把它称之为政府绩效管理,应该说是本世纪这个阶段。2005年,国务院政府工作报告首次提出建立科学的政府绩效评估体系。2008年,《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出了推进政府绩效管理和行政问责制度。尤其是2010年,中纪委监察部牵头抓政府绩效管理,这项工作又在全国范围内系统的开展了一些试点,既包括中央的部委,也包括地方的一些省和市。

(二)目前我国绩效管理存在的问题

1.理解上存在的问题

应该说这项工作很多的部门也非常熟悉,但是在开展过程中,由于政府绩效管理无论是从概念还是理论体系方面来讲都是舶来品,是从西方发达国家借鉴过来的管理工具。因此,大家在实施过程当中会感觉到一些需要本土化的问题,同时传统上我们中国很多的习惯,工作方面的一些习惯,包括我们以前自发的一些开展引入的工具,它有一些习惯很难和目前我们政府绩效管理有时候对接。所以在开展过程当中,也会出现一些问题。应该说这个工具对我们推动政府工作起到了一定的积极作用,但是也会出现一些负面性的因素。因此,我们把它称之为叫政府绩效管理的系统优化。

2.绩效管理历史与西方发达国家绩效管理历史相比比较短

大家知道我们中国在管理方面水平相对比较落后。因为西方发达国家整个工业化进程开展了几百年,从管理进入到理论研究层面上,到现在为止也有一百多年的历史,最早比如说1911年,当时美国著名的管理大师泰勒发动的科学管理运动。从此,管理就进入到一个理论研究的阶段。

整个一百多年的管理的历史,从西方发达国家的演变历程来看:早期的科学管理运动,然后二十年代、三十年代,上个世纪二十年代、三十年代的行为科学。二战前后系统管理思想又开始流行起来,六十年代目标管理,七十年代质量管理,八十年代战略管理,以及到九十年代又开始绩效管理。这个管理在西方国家是不断的创新,不断的累计,然后又不断的扬弃。因为任何管理工具有它的优势,但同时也有一些问题。

应该说绩效管理是一种集大成者的管理工具,但是我们国家缺少这个历史,所以这几年我们有时候经常出国考察,看西方发达国家公务员他们的行为。在国内也经常调查研究、实地考察,也看到我们中国各级政府领导公务员的一些行为方式,发现有很大的差异。

3.缺乏规范化

比如说你到西方发达国家,公务员的工作很简单,它为什么简单呢?因为它规范。规范他的职责是什么,流程是什么,它很清楚。但是在我们国家,由于我们的管理不到位,给大家突出的感觉就特别忙,经常跟一些领导打招呼,最近干什么,很多领导就说忙。但是有时候我们又接着问最近忙什么呢?结果很多领导又回答说瞎忙。所以我发现在我们国家各级政府领导的公务员他的行为有两个特点,一是忙,一个是瞎忙。

为什么处在这种工作状态呢?实际上我们的管理本身不到位,所以十八届三中全会我们关于全面深化行政管理体制改革的这个决定当中也提到了绩效管理的问题,也提到了国家的治理体系和治理能力现代化这个总目标的问题。

对于治理能力的提高来说,其实我们政府的自身建设以及政府的管理是非常重要的环节。今天这一讲,我想主要围绕四个问题跟各位学员交流一下。

4.解决办法--四位一体

理念认识就是究竟用它来干什么,解决绩效关系它的方向问题。制度建设,就是打好基础,这是我们开展绩效管理工作一个非常重要的基础。这个制度建设包括绩效管理本身的制度,同时也包括我们一些技术性的制度,像职责、工作流程,这个规范化关系,也包括其他的一些基本的管理。绩效文化恐怕是开展绩效管理工作更深层次的一个影响因素,是开展绩效管理工作的关键。技术工具是开展绩效管理的保障。

四位一体的政府绩效管理的系统优化思路。四位一体是指:理念认识解决方向问题,制度建设解决基础问题,绩效文化解决关键问题,技术工具解决保障问题。

二、理念认识,解决方向

(一)什么叫考核

八十年代末九十年代初,中国很多的地方政府部门就引入了目标考核的工具。目标考核实际上来自于目标管理,上个世纪六十年代在西方国家非常流行。现在我们把它叫做目标考核,实际上就是在目标管理的基础上把各项工作制定出目标,然后到年底看结果,简单讲就是年初下目标,年底看结果。后来考核这个概念又延伸到很多其他的方面。比如说领导干部、公务员、很多专项工作的考核,我们也叫考核。因为我们绩效管理以前也经常叫绩效考核,所以考核实际上和绩效管理的区别是什么呢?实际上我们以前的一些做法我把它称之为考核的一种导向,或者考核的一种理念。

这个考核的导向理念尽管对我们的工作开展起到一定的积极的推动作用,但也有有一些问题,这些问题也就是传统考核理念的误区。

(二)传统考核理念的误区

第一,重考核轻管理。第二,重结果轻过程。第三,重评比轻诊断。第四,重奖惩轻改进。

1.重考核轻管理

考核往往是一个阶段性的工作。但是管理是个系统,是个闭环,闭环周期一般是一年。年初有绩效计划,年终有绩效执行和监控,年底它有绩效评估,也就是我们传统意义上的考核。评估以后有绩效反馈,所以绩效关系从技术建设来看,从绩效管理本身的制度来看它包括绩效计划、绩效执行、绩效评估、绩效反馈,至少四个环节。

另外,考核在我们国家更多的是内部的一种考核,是内控型的。内控型就是上级考核下级,它是一个典型的施压工具。但是管理是系统的改进工作。因此,绩效管理是一种互动、双向的沟通。管理是双向的查摆问题、诊断问题改进工作。

2.重结果轻过程

现在的绩效管理很多,但是开展的绩效管理和绩效考核是延续以往的目标考核。目标考核只看目标,年底看结果,中间过程很少关注。比如地方政府考核的GDP、财政收入、招商引资等经济方面指标。这些指标我们往往制定一个GDP财政收入招商引资的目标值。目标有些好量化有些不好量化,但尽量可以具体化。但是它只是一个目标,没有更多的揭示出实现这个目标相关的一些手段、措施,包括行动计划。也就是缺少过程的监控,重结果轻过程。

绩效这个概念是个舶来品,绩效在西方国家到底什么意思?我们现在把它翻译成绩效,其实多多少少有点误导。因为中文望文生义,所以看到这两个字很多同志就说绩是成绩,效是效果。当然效有效果、效率、效益、效能等。

但是绩效的本意英文是指工作表现“Performence”,这个词有能力、行为履行、执行。行为履行、执行是过程,是行为。当然这个词也有结果的意思,所以这个词的意思有能力、行为、执行、履行、完成。其实它更多代表一个工作的整体的工作表现,结果很重要,但是仅看结果有问题。

所以我们今天谈绩效管理也就要纠正这个偏差,因为我们以前仅看结果,不看过程,开展目标考核出现了很多问题,比如说:弄虚作假的问题,掺水兑水的问题,都是只为了结果,不计过程。

3.重评比轻诊断,重奖惩轻改进

这里重评比轻诊断,重奖惩轻改进一起讲,主要涉及到结果的运用问题,就是绩效管理最终用它来干真正?我们传统考核它更强调我们的考核对象,重评比。最后考核完了以后互相打分、排名、评比、评优,在评比的基础上开展奖惩。但是实际上绩效管理本身更关注的是怎么去不断的提升绩效。所以绩效评估本身是个诊断、分析方面的工具。诊断什么呢?问题,分析解决问题,分析原因,最后提出措施,强调的是一种改进的思维。

所以我们国内在开展这种评估、考核这方面的时候,似乎很多方面都存在这个问题。比如教育领域有一个典型的评价工具就是考试。这个考试就是对孩子的学习表现也就是绩效做个评价。但是为什么说我们是应试教育呢?有很多现象可以说明,但是有一条可能很多做家长的都遇到过这种情况。就是孩子考完试回到家里,中国的大多数家长通常是两个问题,第一个问题这次考试打多少分,第二个问题是在班里排第几。第一个就是打分,第二个就是排名。通过考试孩子优点是什么,缺点是什么,原因是什么,下一步怎么去改进,反而推举为次要问题,这是一个典型的应试教育的做法。

为了说明这个问题,我再做一个对比。我有一个同学在美国工作多年,前几年回来探亲,小孩在美国上小学也一起回来。一起吃饭的时候,孩子从包里拿出一个语文成绩单向我们展示他在美国学习英文的绩效问题performance,也是用的这个词。

拿到成绩单,深受传统中国应试教育的影响,我开始在成绩单上找分数,结果发现老师在语文的每一个要素下面分别下评语,我们都知道语文笔试四个要素,词汇、语法、阅读理解和写作四个指标。老师在每一个指标下面分别写一段话。比如词汇,老师写在词汇方面你这学期取得了很大的进步,在词汇量的掌握上你在班里头已经名列前茅。我们看这个指标、这个词汇是孩子的优点。为什么是优点呢?上面写这个词汇量在班里边已经名列前茅了。

我们再看另外一个指标阅读理解,老师又写:“在阅读理解方面你还存在一些问题”,一、二、三、老师列的非常具体。最后又建议你去读哪方面的参考书--改进的方法,改进的路径方式。所以看到这个卷子以后我在想为什么我们是应试教育人家是素质教育?

(三)解决办法

1.把握方向 、调整思路

从理念认识上来看,关键强调的是你用它来干什么,我们要把这个方向把握好。所以,我们国家开展绩效管理这项工作的时候理念上需要逐步的调整。这个调整的思路,简单讲就是从绩效考核到绩效评估再到绩效管理。绩效考核的关键词是打分、排名、评比、评优。当然很多领导说打分排名、评比、评优,也有积极一面。比如说它可以施压、压力传递、解决大家的这种激励的问题。但是,有时过分的强调这一点会发现它会出现一些负面性的因素。首先它的关注点是分一个是排名。其实我前面说过,绩效管理关注的是到底做的好还是不好、下一步怎么去改进的问题。

这里有一个小的比较通俗的类比。我曾经看过一个材料,这个材料当中问了四个问题。第一个问题是七个树加三头牛等于几?当然我们日常生活当中很少问这样的问题,你可能会回答去掉单位七加三等于十。第二个问题是三颗树加七头牛等于几?你可能会想同理去掉单位也等于十。第三个问题是七颗树加三头牛是不是等于三颗树加七头牛?如果按照数学等式传递的规律你会觉得相等,但是实际生活当中这是不可能的,于是你赶紧说不等于。但是第四个问题又问为什么我们的绩效考核当中经常出现类似的问题?我们说的绩效考核就是传统的考核思路是什么意思?

关注打分、排名、评优、评优的时候大家关注的更多的是打分基础上排第几。最后排名你也十分我也十分,咱俩排的一样。但是实际上忽略了什么问题呢?你的十分可能是七颗树加三头牛,我的十分可能是三颗树加七头牛,你可以重视这个分数,但是到底这个分里是几颗树几头牛反而成为次要问题,这就是我们谈的考核和评估的区别。

2.清楚考核和评估的区别

评估发现问题,诊断问题,这是它的关键词,所以我们看到国外很多的绩效管理作为内部的管理工具很少有排名。我经常去欧盟、美国一些国家考察,看到很多的绩效管理工具没有排名,当然有外部一些组织给政府或一些相关部门排名。比如说,1997年,美国的一个大学,曾经美国的50个洲搞绩效方面的排名,但这是外部的组织。但一级政府开展绩效管理工作、把自己的部门排名或下级政府搞排名的机会很少,包括岗位的绩效评估,现在也很少排名。

我们知道最近微软公司在全球范围内取消了员工的排名,排名不是说没有用而是负面性因素多。因此,我们是要淡化思路。更多的把它引导到发现问题、诊断问题,在发现问题、诊断问题的基础上去持续沟通、持续改进,这就是绩效管理。

3.淡化排名

说在结果运用方面,现在很多的一些地方政府和部门已经意识到过分讲解排名会有一些负面性的因素。因此,像我们接触的很多一些地方的政府绩效管理,慢慢的去强调诊断问题、发现问题、改进问题的功能,也就是说要绩效反馈报告。所以现在绩效分析、绩效反馈,绩效改进报告越来越多的成为我们绩效管理最终结果运用的一个非常重要的环节。当然打分、排名、评比、评优也有一定的用处,比如说现在很多领导也提出要和干部的考核、公务员的考核挂钩的问题?怎么解决有一些单位在打分排名基础上的奖惩问题?甚至有些单位还考虑怎么去发放绩效奖金的问题,这些问题可能会需要排名。但是排名不是说不能排,而是我们现在目前的排名过于简单,过于强调简单的横向比。其实排名是可以的,但是你要想科学的排名,必须要做好基础性的工作,比如说,我经常也举这样一个例子,牛和马,如果我简单的问牛和马谁的绩效好,恐怕很多同志都回答不出来,牛的好还是马的好?

4.制定合理的绩效目标

如果简单的横向比可能就评感觉评印象,但是我们这样来做的话可能这个评估是不科学的,也是不准确的。要让牛和马的绩效能够比,首先我们要明确牛是干什么的,马是干什么的?比如说我们说牛的任务是拉活拉的越多越好,马的任务是跑的越快越好。我们分别给牛和马来制定它的目标,当然制定绩效目标是一个非常重要的环节,也是一个非常难的环节。

比如说年初就应该确定工作完成程度,至于牛和马我们定一个目标:牛一天拉多少吨的货物,这个可以参照牛以前的业绩,再对比一下其他表现比较优秀的牛,比如说一天拉20吨。那么马呢?马也要参照其他的优秀的马,然后看你以往的这种业绩,比如说马一天跑一百公里。各自都有各自的任务,也有自己的目标。如果马和牛都完成目标,那么绩效一样就可比。如果马没有完成牛完成了目标,那牛就排在前面,比是这样来比。但是实际上目前有些单位开展的绩效管理存在不可比的问题,这是一个很重要的方面。所以要打分、排名、评比、评优可以,但是必须要解决科学的可比性的问题。

5.注重部门个性化

所以总体来看从理念认识上,我们逐步的还是要淡化打分排名评比。其实从政府的角度来源看,它的可比性确实比较弱,不像企业。企业生产同样的产品可以有很多家。即便是不同的企业也有一个可以横向比--利润指标。但是对于政府而言太复杂,尤其是一级政府。我们各级政府的职能部门都是单一的,它不可能多个部门。所以它都是个性化,尤其从业务层面上。当然也有一些通用性的指标,但是对于不同的部门,恐怕具体实施起来也不完全一样。比如说依法行政对于综合类和执法类的部门的要求和标准也不完全一样。

所以严格意义上讲,每个部门都是个性化的,即便是执法部门。可能税务部门、工商部门以及食品、药品、监督管理部门恐怕在具体的行为方面也不完全一样。所以准确的讲,绩效管理还是自己和自己比,自己和自己比的基础上再横向比,这是我们绩效管理当中解决这个问题采用的思路。所以第一个问题我们强调理念认识,更重要的是强调它的方向,把方向定好后避免走弯路。

三、制度建设

(一)相关知识

1.绩效管理本身的制度

制度建设是解决绩效管理的基础问题,我们首先看绩效管理本身的制度。绩效管理本身的制度是个闭环:绩效计划、绩效执行、绩效评估、绩效反馈,通常绩效管理周期是一年,就按照这个闭环来运行。但是这里有一个很重要的支持和保障就是我们的领导体制和工作机制。

2.牵头部门

目前我们国家开展政府绩效管理工作,各级政府也在这方面下了很大工夫,但中国是个中央集权的国家、上行下效。中央政府到底谁来抓?前几年一直没有明确,直到2010年,中央层面终于明确由中纪委监察部牵头抓政府绩效管理工作。十八大以后,中纪委监察部的职能做出了重大的调整,重点是反腐败。

所以2010年成立的政府绩效管理监察室又被合并,目前这项工作,按照中央部署交给中编办牵头负责。但是下一步怎么开展?他们正在做调研,具体的指导性意见还没有出台,但是地方政府根据它自己工作需要,牵头部门也是五花八门。有的是放在办公室,由办公室这个督察机构牵头太复杂。因为它更多是在原有督察考核的基础之上引入绩效管理。

还有是由组织部门来牵头,组织部门主要是领导干部考核,因为我们要考核部门,尤其是一把手领导,那么这个考核它和整个部门组织的绩效有很密切的关系。

还有是由人事部门牵头,主要也是考虑到我们以前公务员考核。但是它可能遇到一个问题,它更多强调公务员的管理。对于组织的绩效评估,人事部门牵头遇到一些职能方面障碍。

当然还有其他的,比如说有时候机关单位最早开展这方面的工作,主要从党建的角度,当然党建也延伸到我们政府的自身建设。现在,很多地方政府也组成多个部门共同参与来开展这项工作,也专门成立了绩效办。无论怎样,领导体制、工作机制都是非常重要的因素。

3.长远战略计划

绩效计划、绩效执行、绩效评估、绩效反馈这个闭环我们再延伸一下,绩效计划往往讲的是年度,但是从整个战略任务的延续来看还有个长远规划问题。所以,年度的绩效计划它怎么来呢?应该来自于更长远的战略计划。我们现在是十二五期间,我国每五年都有一个五年规划。其实美国1993年联邦政府开展绩效管理工作就是推动美联邦政府各个部门的五年战略规划,就是要推动它的战略规划。

所以,1993年制定的《政府绩效与期货法》中规定的很明确,每个部门要有一个不少于五年的战略规划。第二个文件在五年战略规划的基础上,每一年度的年初要制定绩效计划,绩效计划就是包括当年的各项任务、目标、实现目标的手段、资金的投入--预算。第三个文件就是到年底有一个绩效报告。这个绩效报告要分析目标是否完成,如果没完成,原因是什么?所以三个文件,构成了法律的主要内容:五年的战略规划,年度年初的绩效计划,年底的绩效报告。其实这工作方式和我们国内也很相似,各级政府各个部门我们都有五年规划,而且年初也有年度的工作计划,到年度也有工作总结。但是在具体执行过程当中我们有时没有抓住细节,或者说我们的精细化管理做的不到位,规划和年度和工作计划有时候脱节,原因有时候是客观原因,有时候是客观原因。比如环境发生了变化、制定规划期间没有预料到的一些突发性事件,这个是可以的。

处理这个问题实际上协调很好办,就是你要对长远的战略规划做出经常性的调整。比如说美国开展这项工作的时候,他们的法律当中有一个条款规定的很明确:每一个部门制定的五年规划至少三年调整一次,其实是要允许的调整。

奥巴马上台以后又对当时克林顿政府制定的政府绩效与结果法又进行了调整。2010年出台了现代化法案--政府绩效与结果的现代化法案,实际上就是对原来的法律做了修订。修订内容之一就是不仅这个规划要调整长远,年度的绩效计划也要调整,因为现在确实环境发生非常频繁的变化。

年度的绩效计划里增加了季度调整,就是每个季度都允许做调整。当然这个调整要有合法性、合理性。比如说,不能自己想调整就调整,还要上报有关部门,上级来同意。实际上这个过程它建立了一个互动的过程,就是说我们的计划系统和最后实施的系统之间它有一个互动的问题,就避免了“墙上挂”的问题,这是从客观的角度来说。当然主观上我们现在这个体制可能也存在着问题,尤其是我们的干部体制规划是五年,领导干部一级党委政府任期也是五年。但实际上我们很多地方的领导干部的任期“小步快走”,有时候干个两年。我们经常说正确的政绩观,但这个正确的政绩观不能靠觉悟、不能靠自己的竞技,要靠制度靠机制来保证。出现了很多错误的政绩观就是短期行为,显性的绩效--政绩工程。

潜在的长远的绩效他不会关注这是体制上的问题,有赖于我们体制方面进行改革、进行调整。当然从我们主动做好这项工作的角度来看,还要建立鼓动的机制,这个非常重要。

4.注意环节

还有我们分析这个绩效管理制度大家注意几个环节:你绩效计划起什么作用?评估标准是什么?其实绩效计划是给我们提供了评估的标准,你没有标准就是凭感觉凭印象,标准就是绩效计划。比如说在计划当中你明确了任务,也明确了目标,还明确了做好各项工作的一些手段。我们有时候也叫行动计划,这些东西就是标准,简单讲也叫做应然,是评估的一个非常重要的前提条件。

那么绩效执行起什么作用?绩效执行实际上是整个工作过程当中的追踪和监控,就是是否按照你原来的绩效计划去做。实际上它就是看你按照这个做,按照它做你就做到位了,没有按照这个做当然也分不同的原因。有一些可能自己努力程度不够、没有按照绩效计划去做,这是你的问题。但是也有一些情况,我按照绩效计划做了,可能最后结果也不好,这个问题恐怕就是我们一些客观因素的影响,这就是分析和诊断。

所以绩效执行给我们提供了一个工作的痕迹,做评估要有工作痕迹。我们经常说评估难评估难,其实难的并不是评估这个环节,难在它的前提条件没有做到位。绩效计划干什么,标准是什么,我们不太明确。绩效执行,我们有时候缺乏追踪监控、没有工作方面的记录,现在开展的绩效管理过程中配套的绩效信息系统就很好的解决了这个问题。当然在评估的基础上,最初我们提出绩效的报告从改进的角度给予反馈这是它本身的制度。

(二)硬环境

这个制度要想运行好需要中国的大环境,尤其是基础性的制度,我把它称之为叫硬环境,这个方面是我们的一个短板。所以要想把绩效管理开展好取得好的效果,这些基础性的制度必须要梳理,最好把这些基础性的制度夯实。

1.规范化管理

这些基础性的制度我梳理了一下,根据管理的对象,第一个是规范化管理,规范化管理其实就是管的我们一些规范的抽象的要素。比如一个单位中你的职责是什么?这是一种抽象的表述。大家都知道我们的三定规定中各个部门,第一个定就是定职责,这也是一种抽象的表述。

如果再具体一点,流程是什么?就是你怎么看的,你有职责,有流程,干什么怎么干其实就是个标准问题。但是这方面我们现在环境不是太乐观,我们现在强调依法行政。其实法律就是规范,从大的方面是依法行政,从单位内部的管理来看就是各项规章制度、规范化程度。比如说职责问题,我们前几年到一个单位去调研,要开展绩效管理,首先要了解这个部门的职责,当时他们把他们部门的三定方案给我们仔细研读。三定方案当中的基本职责表述我们看的很认真,结果有一个同志就跟我们开玩笑说只需要看最后一条就足够了,最后一条写着:完成上级部门及交办的其他事项。大家注意,上级部门领导交办很正常,关键是交办的其他事项,这里就要分析这个其他事项,也就是说没有在前面所列举出来的究竟在你这一年的工作中的工作量能占到多少,这个我们也经常做一些随机的调研,问一些部门的领导。

结果有的领导说这种现象越到基层越普遍,由于基层它的管理规范化程度更难规范,所面临的任务比较多。我国层级政府之间的职责划分至今没有很好的解决。国外的层级政府职责分的是很清楚,比如说联邦制。中国集权实际上也实行地方自治,各级政府和上一级政府之间的区别很清楚,下级只是上级的一个执行的机构。事情属地化的一种管理方式是很大的问题。所以我们列了很多的职责,但是如果上面交办的事情不属于你的职责你又不能抗拒,因此,这方面必须要有一个大的体制改革。

但是同时我们作为单位领导也必须把部门的职责和岗位梳理清楚,我们国家公务员考核标准德能勤绩廉,缺乏岗位的针对性。我们经常说公务员考核德能勤绩廉,纵向上不分级,横向上不分离。纵向上不分级是领导岗位,全是德能勤绩廉。横向上不分类,那就是干什么工作都是德能勤绩廉。

前几年我去上海中科院的研究所,去了以后他们也给我讲了一个情况,我去之前,他们曾经搞过一次民主测评。具体做法就是由所有的科研人员给研究所30个管理人员搞民主测评。民主测评的内容大体上参照咱们机关的公务员考核的德能勤绩廉,评完以后,按照我们中国的传统习惯打分排名,排在最后的是一个管纪要档案的同志。为什么他排在最后?人事处的同志说这个同志两个问题:第一,性格比较内向,不善与人交往,而且管绩效档案这个工作科研人员接触又不多,平时也不太做班。尽管这个同志来了两年多了,很多科研人员并不认识。第二个原因还是性格,这人还比较死板。即便认识他也可能大家也不太喜欢这样的人。我听完以后问了他们一个问题:究竟什么样的人适合管绩效档案?其实一问他们就明白了,性格内向死板其实是非常适合管绩效档案。

其实从人力资源的角度来看,你对岗位进行评估首先要搞清楚岗位的胜任力要求。我们都知道西方国家搞人力资源管理都有胜任力的概念。什么叫胜任力?就是做好一项工作需要什么样的知识、什么样的能力、什么样的技能、什么样个性特征。知识、能力、技能、个性特征,这个组合要素实际上就是胜任力。

当然,管好绩效档案这项工作除了需要知识、能力、技能以外,和个性特征也有关系。管绩效档案有很重要的要求,性格内向、保密性、纪律性要强,因为经常要接触国家机密、科研机密,外相的同志显然有问题,有时候一高兴情绪控制不好,国家机密都泄密了。内向的同志天生嘴把的比较严。

我们再谈第二个死板,其实很多工作岗位恰恰需要死板的人,比如说从保密的角度来看原则性要强,不能有任何灵活性,这往往也是死板人的特点。

再有纪要档案这项工作需要有一个好的分类系统,便于自己管理这个档案,也便于其他同志查阅有关文件档案。条件性缜密性非常重要,其实我们也发现,死板的一些同志,条理性、缜密性非常好。所以我们说这个同志其实管纪要档案管的非常学好,但是民主测评以后变成最后一名,这是个问题。

所以要想把这项工作做好,必须要对我们的各项业务,包括我们内部的管理,内部相关部门的职责、岗位的职责要有一个很好的梳理。所以讲到这儿给大家看一个例子来说明。这是我们国内的一个例子,南昌市工商局机关公务员考核,面向我们的机关公务员的岗位,当然同时也面向他们工商局机关的内设的处室,他们的基础工作做的还是比较到位。至少是目前,在中国整个政府管理环境当中他们做的还是相对比较到位。

我们看它的一些做法,我简单的点评一下。它具体的整个绩效考核的做法包括考什么、何时考、怎么考、谁来考、结果运用这么几个环节。我们先看考什么,那么到底考什么呢?当然我们从国务院法当中的要求,公务员考核的规定当中知道公务员考核的内容主要是德能勤绩廉,这是法律规定的。大家为了解决针对性的问题,在德能勤绩廉的大的框架体系下,把整个工商局所有的工作进行了一个系统的梳理、按照分类进行梳理。

梳理了三大类指标,第一大类叫共同类指标,我们看这个共同类指标它主要包括作风建设、品德修养、沟通协作、廉洁效能等等。细项指标一共有12项,所谓细项的指标就是最后能够测量的这种指标。第二大类就是业务类,这个比较多。业务类它主要三定方案省级重点工作,政府目标管理,处室职能等。最后分解出来,涉及到22个处室,共390项指标。第三大类是管理类指标,管理类指标有一定的通用性,但是也有一定的个性。,因为它各个部门承担的一些管理职责可能并不完全,比如说人事部门,它承担的认识管理方面,人力资源管理方面多一点。财务管理部门可能更多的是财务方面,它主要是包括一些学习会议,提案建议办理,内部管理,基层工作等。这个一共包括13项细项指标,业务类、管理类按照重要性程度不同又分为主要指标和一般指标。分值设定上来看,共同类指标占了20分,业务类占80分,管理类占20分,一共120分。

我们再看细化,细化对于各个处室怎么来评,我们给大家的表是南昌市工商局的食品处,共同类指标是大家都涉及到的,各个处室、各个岗位都涉及到的,所以共同类的指标它没有放在这个表里头。另外,从考核的周期来看,共同类指标他们年底考一次就结束了,并没有纳入到日常的考核。

日常的考核当中包括阅读的考核和半年的考核,主要有两大类指标,就是业务类指标和管理类指标。食品处,我们看它这两大类指标框架是一样的,业务类占80分,管理类占20分。二级指标、三级指标各个处室并不完全一样。当然每项指标后面考核内容、分级、设置的依据,数据的来源,评分的标准,责任人,以及是否是重要的指标,这表当中都有显示。

每个处在整体一级指标框架相同的基础上,二级指标、三级指标都根据你各个处室的职责略有不同,所以这样的结果每个处室它怎么比呢?叫一处一表,就是对照表中所包括的内容和目标进行打分,一处一表,就是差异化程度。现在我们很多的同志也提出差异化指标,并不是说一把尺子衡量所有的部门、所有的处室。因为各个处室承担的任务不完全一样,要用不同的尺子来衡量不同的处室,就是一处一表。对于公务员来讲,从岗位的角度,我们再给大家看食品处的一个工作人员。它岗位指标的形成是根据它岗位的职责,指标库里有共同类指标,有业务类指标,有管理指标。这些指标库里根据这个岗位的职责提取相关的指标,组成一张表格,这张表里头也包括一级这是个框架,业务类、管理类。二级、三级每个岗位并不完全一样,这也体现了它的差异性。

还有一些工作,可能两个岗位的公务员共同来承担,这里有一个分值分配的问题。也就是说有一些公务员,有的公务员可能承担是组责,有的公务员可能是起到一个配合的作用,承担的责任系数并不完全一样。所以他们在责任系数方面也做出一定的划分,这个思路叫一人一表,也是体现差异化评价。

所以我们看南昌市工商局,它的基础工作梳理的非常好,把所有的岗位、所有的处室当中的基本职责,按照三类指标当中所提取出来了形成一处一表,一室一表,一人一表,做到了每一个评估都是针对性的。

何时考呢?主要包括月考和半年考,还有年终考三种类型。月考更多的是对我们的业务类指标进行一个持续的追踪考核,因为业务工作它始终处在一种动态的状态之下。上下半年考是阶段性的,对处室公务员进行半年工作的考核评价,这里还有增加了满意度方面的一些评价。年终考主要是对公务员的共性指标方面进行考核,品行、操守,本身前边说过,共同类指标,主要是这个方面的一些内容,对这些内容进行考核评价。所以说并不是说月考了然后半年再考一次,年终再考一次。因为业务类工作,实际上在月考的过程当中,它的分值就自动的通过日常的考核做了评价,到年底一算就可以了。年终考实际上就是对共同类指标进行考核,管理类指标在平时考核当中也解决了它的打分问题。

这是给他们看到他们绩效管理信息系统中所体现的相关信息,比如说月度考试该怎么考?业务类指标对处室来讲要做到工作留痕,有月计划、月小结,体现工作留痕,看你是怎么做的。对于公务员来讲,有周计划、周小结,这是从月度考试而言。我前面说过业务类指标它可能涉及到一些有交叉的现象,比如说有些工作有两个处室来承担,或者是有些工作有两个岗位来共同承担。共同承担的情况下,它有一个责任分配的问题,还有它的工作量的问题。不同的工作可能工作量它的系数也不完全一样,所以在这里头他们又根据不同类型的工作,划分出它的工作量的系数,这个系数包括非常大、比较大、一般、比较小、非常小,按照这样的划分,实际上便于最后的打分。

下面再简单看一下谁来参与月度考核,就是业务类指标。这个月度考核当中,每个处室有个自评,就是处室内部的测评。谁了解情况谁评价,而且内部的测评有利于促进内部的沟通,充分发挥大家民族的意愿。

第二个就是分管领导有一个评价,包括察看、计划和小节、逐项工作做等次评价,当然这里头也有一个限制,就是限制优秀率不能太高,不能超过30%。

第三个还有局领导的测评,局领导测评主要是对月度的整体评价、部门的综合考量,一般来讲局领导不涉及到具体的岗位,这个是从业务类考核是月度考。还有一个半年考核,左边业务类主要指标的考核,实际上半年考就是一个自动计分,通过处室提供工作完成证据,考核小组依据考核标准进行核查,然后录入系统,成绩就自动的扣分,加分,然后自动的导入到系统当中。管理类指标同样也是如此。

半年考还有一个工作满意度的评价,工作满意度评价更多的是一种主观的判断,也就是说它结合这个主观的判断。评价主体者是市局领导,市局机关各部门主要负责人,各县区、局和直属单位主要负责人、基层主要分局负责人和社会各界代表。我们说现在强调三百六十度评价,就是说上下左右、甚至包括内外、全方位的评价,体现一个感知。这个感知是属于定性的,但是这种定性也是和我们日常的绩效有很密切的关系,也是合理的。

评价纬度包括团结协作、廉洁从政、依法行政、效能建设、优质服务、服务基层,这是通过网上进行打分,这些就是半年的考核。

年终考核我前面也提及到,主要是对共同类指标的一个集中打分的评价,这里采用的方式有民族测评、电话访问、还有创新加分。当然还有一个中国特色的,就是一票否决,其实这是我们很多地方的政府部门无可奈何必须要采用的一种方式。其实一票否决这个管理方式本身有一些问题,这是从年终考核当中,它主要是针对共同类指标的一个考试方式。谁来考,其实前面已经说过谁来考,有一些自评,处室的领导,分管的领导,以及包括我们主要领导。这里再系统话一点:处室年度考核总成绩,这里主要是由月考、上半年考核成绩、下半年考核成绩、年终扣分来组成。

个人年度考核总成绩,月考占30%;上半年,下半年各占35%,年终考核占20%,这是它整个分值的构成情况。谁来考这里头再系统化一点:考处室就是考个人,月度考核参与的有局领导、分管领导、处室内部、还有机关公务员的测评。

半年考核这里有一个考核专家组,更加系统的来处理这件事情。包括系统内外、社会各界代表。我们刚才讲的满意度的测评,有一个业务处室的成绩导入问题,年终考核主要是责任处室自己操作。因为真正到了年终考核,更多的也不是考的问题,实际上是相关数据统计和录入的问题,这是从考核的主体来看。结果运用方面,实际上这里有中国传统考核的特点,我们刚才讲了,理念认识方面,从绩效考核到绩效评估,再到绩效管理,其实也是一个逐步的过程。

目前我们国内很多的政府,以及部门,它有一些还要兼顾以前的传统,这个也不可能完全一步到位。所以绩效管理从这个意义上讲,本身也有持续调整和优化的问题。要解决我们传统上这种打分排名作为奖赏的依据,实际上前边说过,这个可比性非常重要。相对比较合理的就是实行分类,市级机关从部门的角度主要分成三大类:一个是综合部门,第二个是业务部门,第三个就是它的直属事业单位。这三类主要是为了最后评估完以后作为评优的一个依据,所以我们看第一个结果应用就是作为部门评先的依据。综合部门的前两名,业务部门前三名,事业部门的前两名就自动进入部门的先进。

第二个作为个人评优的依据,个人评优依据实际上和你部门的绩效要挂钩。机关的最后一名就取消这个评优。也就是说你在整个机关里排名就是最后了,你处室实际上就取消你的评优资格了。而且规定只能80%是称职,我们当然了解了一下,实际上还有20%大部分是基本称职。因为不称职往往是比较显性化,犯了一些比较显性化的错误,一些工作失误,这个一般很少。所以大体占的比例80%是称职,20%是基本称职,那优秀就没有了。机关的第一名的优秀比例是取高线,占30%,这是作为个人评优的依据。

第三个作为物质奖励的依据,其实他们物质方面也很少,因为现在实行公务员阳光工资。这部分的额度并不是太大,也只是起到让大家感觉到面子上的作用。这方面奖励依据,机关第一名乘上1.2的系数,最后一名就是0.8的系数。

第四个作为公务员惩处的依据,惩处依据主要是第一年如果你最后一名,就是基本称职或者不称职。如果说第二年连续最后一名,相关主室的负责人要予以免职。我们当时去调查的时候,其实这个作为惩处的依据,在我们机关的公务员群体当中,大家的反响是比较大的。甚至有的同志有一定抵触情绪。但是我们想予以免职其实并不完全是一种处分,只是领导职务给你免了,应该说也符合公务员的法律规定。

因为有些同志可能认为不合法,其实我们并不是说辞退,或者是开除,而只是说领导职务的免职。这个应该说还是符合我们的法律相关规定的。当然了给大家介绍我们国家的案例,相对来讲在一些方面做的还是比较合理的。尤其是在评什么,考什么这方面,他们建立了一处一表,一人一表,使得我们这个考核更有针对性。那么在结果应用方面,可能和西方国家有一些不同,比如说我们还比较强调打分排名。这个逐步的加以调整,这是我们给大家结合规范化管理方面,也就是说南昌市工商局机关公务员考核有一个梳理的问题,怎么梳理我们的各项工作,包括你的业务层面,也包括你的职责,甚至也包括我们的工作流程。

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